คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ 1 คณะที่ 2 และคณะที่ 13) พิจารณาแล้ว เห็นว่า ในการพิจารณาว่าผู้ดำรงตำแหน่งใดจะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งหน่งทางการเมืองหรือไม่ ต้องพิจารณาจากองค์ประกอบสองประการ ดังนี้
ประการที่หนึ่ง ที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้ง และการพ้นจากตำแหน่งโดยที่วิธีการแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งใดตำแหน่งหนึ่ง อาจแบ่งได้เป็นสองระบบ ได้แก่ ระบบอุปถัมภ์ (Spoils or Patronage System) ซึ่งเป็นระบบการแต่งตั้งหรือคัดเลือกบุคคลซึ่งเป็นผู้สนับสนุน (Supporter) ให้ดำรงตำแหน่งหรือเข้าทำงานโดยใช้เหตุผลและความสัมพันธ์ทางการเมือง (cronyism) หรือความสัมพันธ์ส่วนตัว (nepotism) เป็นหลัก ส่วนระบบคุณธรรรม (Merit System) ซึ่งเป็นระบบที่แต่งตั้งหรือคัดเลือกบุคคลให้ดำรงตำแหน่งหรือเข้ามาทำงานโดยคำนึงถึงถึงความรู้และความสามารถ โดยมิได้คำนึงถึงเหตุผลทางการเมืองหรือความสัมพันธ์ส่วนตัวเป็นประการสำคัญ
ทั้งนี้ ในการพิจารณาว่าการแต่งตั้งใดเป็นการแต่งตั้งโดยระบบอุปถัมภ์หรือระบบคุณธรรมไม่อาจพิจารณาได้จากฎหมายที่ให้อำนาจในการแต่งตั้งแต่เพียงประการเดียว หากต้องพิจารณาประกอบกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในแต่ละกรณีด้วยว่าการเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้ง และการพ้นจากตำแหน่งใช้เหตุผลหรือความสัมพันธ์ทางการเมืองหรือความสัมพันธ์ส่วนตัวเป็นหลักหรือไม่
โดยหากผู้ดำรงตำแหน่งใดได้รับการแต่งตั้งโดยระบบอุปถัมภ์ที่มีเหตุผลและความสัมพันธ์ทางการเมืองเป็นหลักก็อาจถือได้ว่าเป็นการแต่งตั้งให้เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามระบบอุปถัมภ์
นอกจากนี้ การพ้นจากตำแหน่งไปพร้อมกับผู้มีอำนาจแต่งตั้งซึ่งเป็นฝ่ายการเมือง ก็แสดงให้เห็นถึงลักษณะการดำรงตำแหน่งทางการเมืองของผู้ได้รับแต่งตั้งนั้นด้วย
ประการที่สอง หน้าที่และอำนาจรวมทั้งบทบาทของผู้ดำรงตำแหน่ง จำเป็นที่จะต้องพิจารณาจากกฎหมายและคำสั่งที่กำหนดหน้าที่และอำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวเป็นประการแรก และบทบาทการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ดำรงตำแหน่งนั้นในความเป็นจริงทางพฤตินัยเป็นสำคัญว่า ผู้ดำรงตำแหน่งนั้นมีหน้าที่อำนวยการบริหารประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน หรือเป็นงานที่เกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย (policy) เป็นประการต่อมา
ในประการแรกการพิจารณาว่า การแต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งนั้นมีหน้าที่ดังกล่าวหรือไม่ อาจพิจารณาได้จากคำสั่งหรือระเบียบที่เกี่ยวข้อง ดังเช่นตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรี ซึ่งมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยคณะกรรมการผู้ช่วยรัฐมนตรี พ.ศ. 2546 ออกตามความในมาตรา 11 (6) (8) และ (9) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 กำหนดให้มีหน้าที่ช่วยเหลือในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี ในการอำนวยการบริหารประเทศ หรือตำแหน่งผู้แทนการค้าไทย ซึ่งแต่งตั้งตามมาตรา 11 (6) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ และมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยผู้แทนการค้าไทย พ.ศ. 2552 กำหนดหน้าที่และอำนาจของตำแหน่งดังกล่าวให้เจรจาการค้าแทนรัฐบาล
ทั้งนี้ ตำแหน่งทั้งสองตำแหน่งดังกล่าว แม้จะแต่งตั้งโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 11 (6) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ เช่นเดียวกับการแต่งตั้งคณะกรรมการอื่น ๆ แต่หน้าที่และอำนาจที่กำหนดไว้เป็นการอำนวยการบริหารประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ทั้งนี้ ตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) ในเรื่องเสร็จที่ 139/2547 และเรื่องเสร็จที่ 481/2552
สำหรับข้อพิจารณาประการที่สอง นอกจากการพิจารณาคำสั่งหรือระเบียบมอบหมายหน้าที่แล้ว อาจพิจารณาได้จากพฤติการณ์อันเป็นข้อเท็จจริง ในการมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ เช่น การแต่งตั้งให้เป็นผู้แทนรัฐบาลในการเป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการซึ่งมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน เพื่ออำนวยการและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินให้นโยบายที่สำคัญของรัฐบาลสัมฤทธิ์ผลขึ้นอย่างแท้จริง
ทั้งนี้แม้ว่าคำสั่งที่แต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวมิได้กำหนดหน้าที่และอำนาจถึงขนาดที่เป็นการอำนวยการบริหารประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินก็ตาม แต่หากการมอบหมายหน้าที่ บทบาท และลักษณะการปฏิบัติหน้าที่ในความเป็นจริงทางพฤตินัยของผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวเป็นงานด้านการเมืองที่เกี่ยวกับการอำนวยการบริหารประเทศ การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน การกำหนดนโยบาย (policy) เพื่อให้ฝ่ายปกครองซึ่งมีหน้าที่ปฏิบัติงานประจำรับไปบริหาร (administration) ให้เป็นไปตามนโยบายที่กำหนด หน้าที่และอำนาจรวมทั้งบทบาทที่เกิดจากการมอบหมายและการปฏิบัติในความเป็นจริงของผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวย่อมเข้าลักษณะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง
กรณีตามข้อหารือนี้ จึงสามารถพิจารณาฐานะการดำรงตำแหน่งประประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 234/2566 เรื่อง แต่งตั้งที่ปรึกษาของนายกรัฐนตรี ลงวันที่ 14 กันยายน พ.ศ. 2566 และประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อยตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 316/2566 เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ลงวันที่ 6 พฤศจิกายน พ.ศ.2566 ได้ดังนี้
กรณีการแต่งตั้งนาย ก. ให้เป็นประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี พิจารณาได้ว่า
(1) ที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้ง และการพ้นจากตำแหน่ง มีเหตุผลหรือความสัมพันธ์ทางการเมืองหรือไม่
ปรากฎข้อเท็จจริงตามคำชี้แจงของผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทยว่า นาย ก. เคยได้รับการแต่งตั้งและปฏิบัติหน้าที่เป็นรองประธานกรรมการในคณะกรรมการด้านเศรษฐกิจของพรรคการเมือง พ. และภายหลังจากที่ลาออกจากการดำรงตำแหน่งดังกล่าว นาย ก. ยังคงปฏิบัติภารกิจที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง พ. และต่อมา นาย ก. ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 234/2566 โดยยังคงมีการปฏิบัติภารกิจและลงพื้นที่โดยสวมเสื้อที่มีสัญลักษณ์ของพรรคการเมือง พ. อยู่
นอกจากนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวก็พ้นจากตำแหน่งไปพร้อมกับนายกรัฐมนตรีผู้แต่งตั้ง
จากข้อเท็จจริงข้างต้นเห็นได้ว่า การเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้ง และการพ้นจากตำแหน่ง ของนาย ก.มีลักษณะทางการเมือง
(2) สำหรับการพิจารณาหน้าที่และอำนาจรวมทั้งบทบาท นั้น ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 234/2566ฯ กำหนดให้ประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีมีหน้าที่ในการให้คำปรึกษาและพิจารณาเสนอความเห็นหรือข้อเสนอแนะต่าง ๆ ตามที่นายกรัฐมนตรี มอบหมาย
ทั้งนี้หากประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่เพียงเฉพาะแต่การให้คำปรึกษาเสนอความเห็น หรือข้อเสนอแนะตามที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเท่านั้น โดยหากนายกรัฐมนตรีไม่มอบหมายดังกล่าว ก็ไม่มีหน้าที่อื่นใดอีก กรณีดังกล่าวยังถือไม่ได้ว่าเป็นการอำนวยการบริหารประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน
อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ในการปฏิบัติหน้าที่ประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี นาย ก. มิได้มีหน้าที่และอำนาจเฉพาะแต่การให้คำปรึกษาเสนอความเห็น หรือข้อเสนอแนะตามที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายแต่เพียงอย่างเดียว แต่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการในลักษณะควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบายสำคัญด้วย
ดังเช่นการที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายและแต่งตั้งให้นาย ก. ประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 316/2566 ซึ่งนโยบายการแก้ไขหนี้สินของประชาชนเป็นนโยบายที่พรรคการเมือง พ. ใช้ในการหาเสียง ตลอดจนเป็นนโยบายของคณะรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นแถลงต่อรัฐสภาด้วย
ดังนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 234/2566 ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อยจึงถือได้ว่าเป็น "ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง" เพราะได้รับการแต่งตั้งมาโดยเหตุผลและความสัมพันธ์ทางการเมืองและมีหน้าที่ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบายสำคัญของพรรคการเมืองและของรัฐบาล
ด้วยเหตุดังกล่าว นาย ก. จึงเป็นผู้มีลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่งประธานกรรมการในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย ตามมาตรา 18 (4) ประกอบกับมาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฯสำหรับคณะกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 316/2566 นั้น คณะกรรมการดังกล่าวแต่งตั้งขึ้นตามมาตรา 11 (6) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ ประกอบด้วยข้าราชการประจำซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวข้องเพื่อนำนโยบายสำคัญเรื่องการแก้ไขหนี้ สินของประชาชนรายย่อยไปปฏิบัติให้เกิดผลขึ้นจริง โดยนำนโยบายของรัฐบาลไปดำเนินการทางปกครองให้เกิดผลขึ้นจริง อันมิได้มีลักษณะเป็นการกำหนดนโยบายขึ้นใหม่แต่อย่างใด
ดังนั้น คณะกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อยจึงเป็นคณะกรรมการในการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่มีประเด็นเรื่องผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองใด ๆ และมีใช่คณะกรรมการที่มีตำแหน่งทางการเมือง ดังเช่นที่นายกรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจตามมาตรา 11 (6) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ แต่งตั้งคณะกรรมการในการบริหารราชการแผ่นดินอื่น ๆ อีกเป็นจำนวนมาก
อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ 1 คณะที่ 2 และคณะที่ 13) มีข้อสังเกตว่า โดยที่มาตรา 11 (6) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ มิได้แบ่งแยกการแต่งตั้งประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา และคณะที่ปรึกษา ออกจากคณะกรรมการในการบริหารราชการแผ่นดิน อันสมควรแยกการกำหนดเรื่องดังกล่าวเป็นคนละอนุมาตรา ทั้งนี้ การแต่งตั้งตั้งประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา และคณะที่ปรึกษานั้น นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งในฐานะที่เป็นหัวหน้าฝ่ายการเมือง สำหรับการแต่งตั้งคณะกรรมการในการบริหารราชการแผ่นดิน นั้น นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งในฐานะที่เป็นหัวหน้าฝ่ายปกครอง
ดังนั้น กรณีจึงสมควรที่สำนักงาน ก.พ.ร. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้พิจารณาดำเนินการเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตราดังกล่าว เพื่อให้การใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรีในการแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา หรือคณะที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี และการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อปฏิบัติราชการใด ๆ มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนยิ่งขึ้น และกำหนดขอบเขตหน้าที่และอำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งซึ่งได้รับการแต่งตั้งเป็นที่ปรึกษาหรือคณะกรรมการให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับลักษณะของการปฏิบัติหน้าที่ต่อไป
ที่มา : สำนักข่าวอิศรา
สำหรับบันทึกฉบับเต็ม สามารถติดตามได้ที่
