คาด รัฐบาลเศรษฐา เล็งขยายเพดานหนี้มาตรา 28 เพิ่มเป็น 45% หวังยืมเงิน ธนาคารออมสิน มาใช้ในโครงการเงินดิจิทัล 10,000 บาท 4 แสนล้านบาท เลี่ยงออก พ.ร.ก.เงินกู้ และสามารถขอให้ ครม.อนุมัติได้เลย เพราะถือเป็น ‘เงินนอกงบประมาณ’ (off-budget) หรือ ‘มาตรการกึ่งการคลัง’ (quasi-fiscal activities) ไม่นับเป็นหนี้สาธารณะ
นักเศรษฐศาสตร์ ติง รัฐบาลทำตัวขาดวินัย มุ่งนโยบายหาเสียง จนอาจนำไปสู่ความเสี่ยงทางเศรษฐกิจในอนาคต
ต้องยอมรับว่า โครงการเงินดิจิทัล 10,000 บาท มูลค่า 5.6 แสนล้านบาท เป็นโครงการอภิมหาประชานิยม ที่มีเดิมพันใหญ่ และกำลังเป็นที่จับตามอง และถูกตั้งคำถามมากขึ้นเรื่อย ๆ ว่า ที่สุดแล้วรัฐบาลจะสามารถผลักดันสำเร็จหรือไม่ นอกเหนือจากคำถาม เรื่องความจำเป็น และความคุ้มค่าของการดำเนินนโยบายนี้
โจทย์ยากและสำคัญที่สุดในตอนนี้ คือ ทางเลือกของรัฐบาลในหาเม็ดเงินที่สูงถึง 5.6 แสนล้านบาท มาเพื่อใช้ดำเนินโครงการนี้ เพราะดูจะมีทางเลือกไม่มากนัก และหนึ่งในหนทางที่ดูจะเป็นไปได้มากที่สุด และยุ่งยากน้อยที่สุดในตอนนี้ คงหนีไม่พ้นการทลายเพดานภาระการคลัง ตามมาตรา 28 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังให้เพิ่มขึ้น เพื่อให้สามารถขอยืมเงินจากสถาบันการเงินของรัฐ อย่าง ธนาคารออมสิน เพื่อมาใช้หมุนในโครงการนี้ไปก่อน และตั้งงบประมาณรายปีใช้คืนในภายหลัง
ที่ผ่านมา หัวใจสำคัญในการบริหารเศรษฐกิจของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา คือ การรักษาวินัยการเงินการคลังของประเทศ ที่ถือว่าเป็นเรื่องสำคัญไม่แพ้การสร้างการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ เพราะหากประเทศเกิดมีปัญหารายจ่ายมากกว่ารายรับ ต้องกู้ยืมเงิน หยิบยืมเงินในอนาคตมาใช้เป็นจำนวนมากติดต่อกันนานหลายปี ก็อาจส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของรัฐบาล รวมถึงส่งผลกระทบต่อการจัดอันดับเครดิตเรตติ้งประเทศ ทำให้ต้นทุนในการระดมทุนของภาคเอกชนอยู่ในระดับสูงกระทบกับภาพรวมเศรษฐกิจประเทศได้
เมื่อ ‘วินัยการเงินการคลัง’ เป็นสิ่งที่สำคัญที่รัฐบาลแต่ละรัฐบาลต้องยึดถือเพื่อความอยู่รอดและยั่งยืนของประเทศ จึงมีการตรากฎหมายขึ้นตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี 2560 เรียกว่า ‘พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ’ มีผลประกาศใช้เมื่อวันที่ 16 เม.ย.2561 ประกอบไปด้วยมาตราต่าง ๆ 87 มาตรา
มีการกำหนดให้คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เป็นผู้กำหนดสัดส่วนทางการเงินที่สอดคล้องกับความยั่งยืนทางการคลัง เช่น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เป็นเงินตราต่างประเทศ และภาระหนี้ของรัฐบาลต่อประมาณการรายได้ประจำปีงบประมาณ เพื่อเป็นตัวชี้วัดไม่ให้รัฐบาลก่อหนี้เกินตัว
แต่ตอนนี้ มาตราหนึ่งในกฎหมายที่มีการพูดถึงมากที่สุด คือ มาตรา 28 ของพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ เนื่องจากมีการมองว่ารัฐบาลจะใช้ช่องทางนี้ในการหยิบยืม ‘สภาพคล่อง’ จากรัฐวิสาหกิจโดยเฉพาะสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ เช่น ธนาคารออมสิน เพื่อให้จ่ายเงินในโครงการต่าง ๆ ไปก่อนแล้วรัฐบาลจะทยอยจ่ายเงินต้นพร้อมดอกเบี้ยคืนให้
มาตรา 28 พ.ร.บ.วินัยการเงินฯ วางกรอบรัฐห้ามใช้เงิน รสก.เกินตัว
วัตถุประสงค์ของการกำหนดกรอบวินัยการคลัง ตามมาตรา 28 นั้น เพื่อควบคุมไม่ให้รัฐบาลใช้จ่ายเงินเกินตัว โดยไปใช้ให้หน่วยงานของรัฐโดยเฉพาะสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ทำกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการนโยบายรัฐ จากนั้นก็จะทยอยตั้งงบประมาณมาชดเชยค่าใช้จ่าย และรายได้ให้กับรัฐวิสาหกิจในภายหลัง
นอกจากนี้ การยืมเงินดังกล่าวมาใช้ ต้องเป็นไปเพื่อช่วย ฟื้นฟู กระตุ้นเศรษฐกิจ หรือเพิ่มขีดความสามารถในการประกอบอาชีพ รวมไปถึงเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนและช่วยเหลือฟื้นฟูผู้ได้รับผลกระทบ
การใช้ช่องมาตรา 28 นี้ ถือเป็นดำเนินโครงการในลักษณะนี้ ถือเป็น ‘เงินนอกงบประมาณ’ (off-budget) หรือ ‘มาตรการกึ่งการคลัง’ (quasi-fiscal activities) จึงไม่นับวงเงินที่ใช้เข้ามารวมอยู่ในรายงานหนี้สาธารณะ และไม่ต้องเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะแต่อย่างใด
อย่างไรก็ตาม แนวทางการบริหารจัดการภาระทางการคลังที่จะเกิดขึ้น การชดเชยค่าใช้จ่ายในการดำเนินการจะต้องมียอดคงค้าง ทั้งหมดรวมกันไม่เกินอัตราที่คณะกรรมการกำหนด หรือที่เรียกว่า เพดานภาระคลัง ตามมาตรา 28
ดูเหมือนรัฐบาลดูจะเลือกใช้เส้นทาง เพื่อนำไปสู่การทลายเพดานภาระการคลังดังกล่าว และเริ่มปูทางในขั้นแรกไปแล้วในการประชุม ครม. เมื่อวันที่ 18 กันยายนที่ผ่านมา ที่มีการอนุมัติกรอบวงเงินงบประมาณในปี 2567 เพิ่มขึ้น เป็น 3.48 ล้านล้านบาท ในขณะที่คาดว่าจะมีรายรับเพิ่มขึ้นเป็น 2.787 ล้านล้านบาท ซึ่งทำให้รัฐบาลจะมีภาระขาดดุลการคลังสูงถึงราว 6.93 แสนล้านบาท
ลำพังเม็ดเงินงบประมาณดังกล่าว สำหรับงบประจำ งบลงทุน งบใช้หนี้เงินกู้ และงบชดใช้เงินคงคลัง ที่เพิ่มขึ้นจากกรอบวงเงินเดิมที่รัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ กำหนดไว้ ราว 1.3 แสนล้านบาท และอาจจะมีการแปรปรับ ลด งบบางส่วนลง แต่ก็คงไม่สามารถจัดสรรมมาเพียงพอกับงบเงินดิจิทัล 10,000 บาท ที่สูงถึง 5.6 แสนล้านบาทแน่ ๆ
การปรับเพิ่มวงเงินงบประมาณ นอกจากรัฐบาลยังมีภารกิจอีกหลาย ๆ ด้าน แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ามันเป็นส่วนหนึ่งในการปูทางไปสู่การขอขยายกรอบเพดานภาระการคลัง ตามมาตรา 28
ก่อนหน้านี้ การกำหนดเพดานหนี้ตามมาตรา 28 มีการปรับแก้มาแล้ว 2 ครั้งนับตั้งแต่มีการเริ่มใช้ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ปี 2561 คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลัง ได้กำหนดอัตรายอดคงค้างของภาระหนี้ที่รัฐต้องชดเชย ตามมาตรา 28 ไว้ที่ 30% ต่อมามีการปรับลดลงจาก 35% เหลือ 32% ตั้งแต่ 29 ก.ย. 2565 และ กลับมาปรับเพิ่มใหม่จาก 30% เป็น 35% ในช่วงโควิด-19 เริ่มมีผล 24 พ.ย. 2564
ในรายงานเรื่องแผนการคลังระยะปานกลาง 2567 – 2570 ที่กระทรวงการคลังรายงาน ครม.เมื่อวันที่ 13 ก.ย.ที่ผ่านมา ระบุว่า ณ ปัจจุบัน ภาระผูกพันจากการดำเนินโครงการนโยบายของรัฐบาลตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ ณ สิ้นปีงบประมาณ 2565 ยอดคงค้างดังกล่าวมีจำนวน 1,039,920 ล้านบาท (โดยเป็นยอดคงค้างที่ถูกนับรวมอยู่ในหนี้สาธารณะด้วย จำนวน 206,048 ล้านบาท มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง คิดเป็น 33.55% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 แต่ยังอยู่ภายใต้สัดส่วนที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนดไว้ที่ไม่เกินร้อยละ 35 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565
ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2566 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเพื่อชำระคืนภาระยอดคงค้างตามมาตรา 28 จำนวน 104,472 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 3.28% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยภายในการสิ้นสุดปีงบประมาณ 2566 จะต้องมียอดหนี้คงค้างตามมาตรา 28 ไม่เกิน 32% ตามที่คณะกรรมการกำหนด
มีกระแสข่าวว่า รัฐบาลเตรียมที่จะขออนุมัติ ครม.ขยับแก้ ‘เพดานหนี้มาตรา28’ โดยเพิ่มขึ้นเป็น 45% เพื่อเปิดทางให้สามารถยืมเงินจากสถาบันการเงินของรัฐ อย่างธนาคารออมสิน มาใช้ในโครงการเงินดิจิทัล 10,000 บาท
ตัวเลขเพดาน การยืมเงินที่จะเพิ่มขึ้นราว 11.45 % (45-33.55) ของยอดงบประมาณ 3.48 ล้านล้านบาท จะคิดเป็นเงิน ราว 4 แสนล้านบาท ซึ่งเมื่อรวมกับการปรับลดงบประมาณในบางส่วนมาเสริมอีกราว 1.6 แสนล้านบาท ก็น่าจะเพียงพอ
อย่างไรก็ตาม ในมมุมองของนักเศรษฐศาสตร์ หลาย ๆ คน อย่าง ดร.พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร (KKP) ก็ถึงกับตั้งคำถามผ่าน 'เฟสบุ๊ค' ว่า กรอบวินัยการคลังมีไว้ทำไม?
ที่ผ่านมา หลังบทเรียนเมื่อปี 2540 ภาครัฐเองมีกรอบกฎมากมาย เช่น ห้ามกู้เงินแต่ละปีเกิน 20% ของงบประมาณ งบจ่ายคืนเงินต้นเงินกู้ (รวมแล้วประมาณ 3.6% ของ GDP) ห้ามมีหนี้สาธารณะเกิน 70% ของ GDP (ยกขึ้นมาจาก 60%) และการจะใช้หน่วยงานรัฐให้ออกเงินไปก่อนแล้วค่อยจ่ายคืน ก็ต้องบันทึกภาระเก็บไว้อีกและห้ามเกิน 32% ของงบประมาณ และจะทำอะไรก็ต้องตั้งงบประมาณกว่าจะผ่านก็ใช้เวลานาน
ทั้งหมดก็เพื่อให้ตระหนักว่า ไม่มีอะไรได้มาฟรี ๆ ความพยายามเลี่ยงกรอบวินัยการคลัง สร้างหนี้เกินกรอบ ใช้เงินนอกงบประมาณ จึงเท่ากับเป็นการทำลายข้อจำกัด และทำให้เรารู้สึกเหมือนว่า เรากำลังใช้เงินฟรีอยู่ ทำแบบไม่ต้องมีต้นทุน โดยไม่ต้องคิด ไม่ต้องเปรียบเทียบ
ที่สำคัญ การทลายกรอบและนำไปสู่การสร้างภาระการคลัง แบบเกหมดหน้าตักแบบนี้ อาจจะทำให้เราตกไปอยู่ในจุดเสี่ยง เพราะไม่เหลือขีดความสามารถในการดำเนินนโยบายการคลัง (Policy Space) หากมีเหตุฉุกเฉิน
สิ่งที่น่ากังวลต่อไป ก็คือ ถ้าเราไม่มีการปฏิรูปทั้งด้านรายจ่าย รายได้ และการปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ในขณะที่ภาระของงบประมาณจะเพิ่มขึ้นทุกปี ตามโครงสร้างประชากรและแนวโน้มเศรษฐกิจที่โตช้าลง ระดับหนี้จะมีแต่สูงขึ้น โดนเฉพาะถ้าเศรษฐกิจ
ไม่มีใครปฏิเสธว่า กรอบเหล่านี้ ตั้งได้ก็เปลี่ยนได้ แต่ก็ต้องพึงระวังว่า ความพยายามในการหนีกรอบเหล่านี้อาจจะกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุน ต่อวินัยการคลังของเราและความยั่งยืนทางการคลังที่เคยเป็นจุดแข็งของประเทศ กำลังจะเป็นจุดอ่อนไปหรือไม่ และจะนำไปสู่ฐานะการคลังของเราอาจจะมีความน่ากังวลเพิ่มมากขึ้น และมีพื้นที่รับความเสี่ยงทางเศรษฐกิจในอนาคตที่ลดน้อยลงเรื่อย ๆ
