ในเกมแย่งชิงเงินลงทุน รัฐบาลทั่วโลกมักหยิบ “สิทธิประโยชน์ทางภาษี” มาเป็นอาวุธดึงดูดนักลงทุน แต่คำถามสำคัญอาจไม่ใช่ “ให้สิทธิ์มากแค่ไหน” หากเป็น “ให้แล้วได้อะไรกลับคืนมา” เพราะการลดหรือยกเว้นภาษีอาจช่วยดึงทุนได้จริง แต่หากออกแบบไม่ดี รัฐอาจต้องสูญเสียรายได้จำนวนมากเพื่อแลกกับการลงทุนที่นักลงทุนตั้งใจจะเข้ามาอยู่แล้ว
องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD กำลังชวนรัฐบาลทั่วโลกกลับมาทบทวน ผ่าน OECD Investment Tax Incentives Database (ITID) ฐานข้อมูลสิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อการลงทุนจากกว่า 70 ประเทศตลาดเกิดใหม่และประเทศกำลังพัฒนา
สิ่งที่ฐานข้อมูลนี้กำลังสะท้อนจึงไม่ใช่เพียงว่า “ประเทศไหนให้ภาษีถูกกว่า” แต่กำลังเปลี่ยนคำถามของการแข่งขันดึงลงทุนไปสู่เรื่องที่สำคัญกว่า นั่นคือ สิทธิประโยชน์แบบไหนคุ้มค่ากับเงินภาษีของประชาชน และแบบไหนกำลังกลายเป็นกับดักทางการคลัง
จาก “แข่งลดภาษี” สู่ “แข่งออกแบบนโยบาย”
ที่ผ่านมา การแข่งขันเพื่อดึงดูดทุนระหว่างประเทศมักลงเอยด้วยการเสนอสิทธิประโยชน์ที่มากขึ้น ทั้งการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล การลดอัตราภาษี หรือการให้สิทธิ์เพิ่มเติมกับโครงการลงทุนบางประเภท
ปัญหาคือ สิทธิ์ที่มากขึ้นไม่ได้รับประกันว่าจะได้การลงทุนที่มากขึ้น
หากนักลงทุนตัดสินใจเข้ามาลงทุนอยู่แล้ว การยกเว้นภาษีอาจไม่ได้สร้าง “การลงทุนใหม่” แต่เพียงลดภาษีให้กับการลงทุนที่กำลังจะเกิดขึ้นอยู่ดี
นี่คือความเสี่ยงของสิ่งที่ OECD เรียกว่า Windfall Gains หรือผลประโยชน์ที่ตกเป็นของนักลงทุนโดยที่รัฐไม่ได้รับผลตอบแทนทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
ดังนั้น การแข่งขันด้านภาษีจึงอาจกลายเป็นเกมที่ทุกประเทศลดต้นทุนให้นักลงทุน แต่สุดท้ายกลับลดรายได้ของตัวเอง
เครื่องมือยอดนิยม อาจไม่ใช่เครื่องมือที่คุ้มที่สุด
ข้อมูลของ OECD ชี้ให้เห็นความย้อนแย้งที่น่าสนใจ การยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล หรือ CIT Exemption เป็นหนึ่งในเครื่องมือที่ใช้แพร่หลายที่สุดในเกือบทุกภูมิภาค
แต่ความนิยมไม่ได้หมายความว่ามีประสิทธิภาพสูงสุด มาตรการลักษณะนี้เป็น Income-based Incentive คือให้สิทธิ์โดยผูกกับรายได้หรือกำไรของกิจการ และมักมีระยะเวลายาว บางกรณีอาจเป็นสิทธิ์ถาวร
ยิ่งให้สิทธิ์นาน รัฐก็ยิ่งมีต้นทุนจากรายได้ภาษีที่หายไป และหากไม่มีเงื่อนไขที่เชื่อมโยงกับการลงทุนจริง ผลประโยชน์ก็มีโอกาสตกไปถึงนักลงทุนที่ไม่ได้ต้องการแรงจูงใจเพิ่มเติมตั้งแต่แรก
ตรงกันข้าม มาตรการ Expenditure-based เช่น Tax Credits, Enhanced Allowances หรือ Accelerated Depreciation จะผูกสิทธิ์เข้ากับ “รายจ่ายหรือกิจกรรมที่ต้องการให้เกิดขึ้นจริง”
ลงทุนเครื่องจักรเพิ่มก็ได้รับสิทธิ์เพิ่ม
ทำ R&D ก็ได้รับสิทธิ์ สร้างงานตามเงื่อนไขก็ได้รับสิทธิ์ หลักคิดจึงเปลี่ยนจาก “กำไรเท่าไร ลดภาษีให้” เป็น “ลงทุนหรือทำสิ่งที่รัฐต้องการมากแค่ไหน จึงได้รับสิทธิ์ตามนั้น” และนี่คือเหตุผลที่ OECD มองว่ามาตรการฐานรายจ่ายที่ออกแบบอย่างเหมาะสมมีแนวโน้มตรงเป้าหมายและคุ้มค่ากว่า
ภาษีขั้นต่ำโลกกำลังเปลี่ยนเกม
อีกแรงกดดันสำคัญคือการเกิดขึ้นของ Global Minimum Tax ภายใต้กรอบ OECD/G20 Inclusive Framework โดยเฉพาะ Pillar Two และกฎ GloBE ที่กำหนดอัตราภาษีขั้นต่ำที่ 15% สำหรับกลุ่มบริษัทขนาดใหญ่ที่เข้าเกณฑ์ โลกจึงกำลังเดินออกจากยุคที่รัฐบาลสามารถแข่งขันกันด้วยการ “ลดภาษีนิติบุคคลให้ต่ำที่สุด” ได้ง่ายเหมือนเดิม เพราะสิทธิประโยชน์บางประเภทที่เคยใช้เป็นแม่เหล็กดึงทุน อาจไม่ได้สร้างความได้เปรียบทางภาษีอย่างที่รัฐบาลคาดหวัง หากสุดท้ายบริษัทขนาดใหญ่ยังต้องเผชิญภาระภาษีขั้นต่ำตามกติกาสากล
โจทย์จึงเปลี่ยนจาก “จะลดภาษีให้มากแค่ไหนเพื่อดึงทุน?” เป็น “จะออกแบบแรงจูงใจอย่างไรให้เกิดการลงทุนจริง โดยไม่ทำลายฐานรายได้ของประเทศ?” เป้าหมายยิ่งแคบ อาจยิ่งคุ้ม แต่ก็ยิ่งซับซ้อน
OECD ยังพบว่า ประเทศต่าง ๆ ไม่ได้ให้สิทธิประโยชน์แบบหว่านแหเพียงอย่างเดียว แต่จำนวนมากใช้เงื่อนไขเฉพาะ เช่น กำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมาย กำหนดเงินลงทุนขั้นต่ำ ผูกกับการจ้างงาน ให้สิทธิ์เฉพาะพื้นที่หรือเขตเศรษฐกิจพิเศษ สนับสนุนกิจกรรมส่งออก กำหนดเงื่อนไขด้านการลงทุนหรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจริง
การกำหนดเป้าหมายให้แคบลงช่วยให้รัฐควบคุมต้นทุนและเชื่อมโยงสิทธิประโยชน์กับเป้าหมายเชิงนโยบายได้ดีขึ้น แต่ก็มีอีกด้านยิ่งเงื่อนไขซับซ้อน ต้นทุนในการบริหารและปฏิบัติตามกฎก็ยิ่งสูงขึ้น ดังนั้น นโยบายภาษีที่ดีจึงไม่ใช่แค่ “ให้ถูกคน” แต่ต้อง ให้เข้าใจง่าย ตรวจสอบได้ และไม่สร้างต้นทุนระบบราชการจนมากเกินประโยชน์ที่ได้รับ
กฎหมายที่ซับซ้อน ก็เป็นต้นทุนของการลงทุน
อีกประเด็นที่น่าสนใจจาก ITID คือโครงสร้างทางกฎหมายของสิทธิประโยชน์ หลายประเทศไม่ได้กำหนดมาตรการไว้ในกฎหมายภาษีเพียงฉบับเดียว แต่กระจายอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ รวมถึงกฎ ระเบียบ พระราชกฤษฎีกา และคำสั่งต่าง ๆ ผลที่ตามมาคือ นักลงทุนอาจต้องใช้เวลาและต้นทุนมากขึ้นในการค้นหาว่า “ตัวเองมีสิทธิ์อะไร และต้องทำอย่างไรจึงจะได้รับสิทธิ์นั้น”
OECD จึงชี้ว่า การรวบรวมสิทธิประโยชน์ไว้ในกฎหมายที่ชัดเจนสามารถเพิ่มความโปร่งใส ความแน่นอนทางกฎหมาย และเปิดช่องให้รัฐสภา นักลงทุน และสาธารณชนตรวจสอบได้ง่ายขึ้น เพราะในโลกการลงทุน ความแน่นอนของกติกาอาจมีค่าพอ ๆ กับระดับภาษี
ภาษีไม่ได้มีเป้าหมายแค่ “ดึงทุน”
สิทธิประโยชน์ทางภาษีในฐานข้อมูล OECD ไม่ได้มุ่งเพียงการเพิ่มปริมาณเงินลงทุน แต่ยังเชื่อมโยงกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ประมาณ 1 ใน 3 ของสิทธิประโยชน์ในฐานข้อมูล เชื่อมโยงกับหนึ่งในหกมิติด้านการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยพิจารณาจากลักษณะการออกแบบมาตรการ เช่น
การสร้างหรือรักษาการจ้างงาน การส่งเสริมการส่งออก การสนับสนุนการลงทุนในบางพื้นที่ หรือการสนับสนุนกิจกรรมและรายจ่ายที่รัฐต้องการผลักดัน นั่นหมายความว่า “สิทธิประโยชน์ภาษี” กำลังเปลี่ยนบทบาทจากเครื่องมือดึงเงินทุนเพียงอย่างเดียว ไปสู่ เครื่องมือกำหนดทิศทางเศรษฐกิจ
บทเรียนที่ไทยไม่ควรมองข้าม
สำหรับไทย ประเด็นจาก ITID มีความหมายมากกว่าการเปรียบเทียบว่าไทยให้สิทธิ์ภาษีมากหรือน้อยกว่าประเทศอื่น โจทย์สำคัญกว่าคือ สิทธิประโยชน์ที่ไทยกำลังให้ สามารถสร้าง “Additional Investment” ได้จริงแค่ไหน เงินภาษีที่รัฐยอมเสียไปหนึ่งบาท สามารถสร้างการลงทุนใหม่ การจ้างงานใหม่ การถ่ายทอดเทคโนโลยี หรือมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจกลับมากี่บาท
นี่คือคำถามที่ควรถูกวางไว้กลางโต๊ะนโยบาย เพราะการดึงดูดทุนในโลกยุคใหม่อาจไม่ใช่การแข่งขันว่า “ใครให้ภาษีถูกที่สุด” แต่เป็นการแข่งขันว่า “ใครออกแบบระบบแรงจูงใจได้ฉลาดที่สุด” ประเทศที่ให้สิทธิ์มากที่สุด อาจไม่ใช่ประเทศที่นักลงทุนเลือกมากที่สุด
แต่ประเทศที่ทำให้นักลงทุนเห็นว่า เข้ามาแล้วสร้างธุรกิจได้จริง เติบโตได้จริง เชื่อมโยงกับเศรษฐกิจในประเทศได้จริง และมีกติกาที่คาดการณ์ได้ ต่างหากที่มีโอกาสชนะในเกมระยะยาว และนี่อาจเป็นสารสำคัญที่สุดจากฐานข้อมูล OECD ITID
ยุคของการ “แจกภาษีเพื่อซื้อการลงทุน” กำลังถูกท้าทายด้วยยุคของการ “ออกแบบภาษีเพื่อสร้างการลงทุน”
