ถอดบทเรียน 4 ประเทศย้อนมองกฎหมายภัยพิบัติไทย
ในห้วงเวลาที่ ภัยพิบัติ อาจะเกิดได้ตลอดเวลา ทั้งปี การขับเคลื่อนรับมือภัยพิบัติอย่างมีประสิทธิภพา ส่วนหนึ่ง คือ การมี กฎหมายภัยพิบัติที่รับมือกับภัยพิบัติได้ทุกประเภท SPACEBAR นำข้อเสนอ กฎหมายภัยพิบัติ ศึกษาจาก 4 ประเทศ ที่เผชิญภัยพิบัติเป็นประจำ เป็นบทเรียน ในการยกเครื่องกฎหมายภัยพิบัติของไทย
เลิกระบบรวมศูนย์ สู่ Data เงิน เตือนภัย ชุมชน รับมือภัยยุคใหม่
ภัยพิบัติวันนี้ไม่ได้มาแค่บ่อยขึ้น แต่รุนแรงและซับซ้อนขึ้น ตั้งแต่น้ำท่วมภัยแล้ง ไฟป่า ไปจนถึงภัยที่กระทบโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ ขณะที่กฎหมายไทยยังให้น้ำหนักกับการ “สั่งการเมื่อเกิดเหตุ” มากกว่าการลดความเสี่ยงล่วงหน้า รายงานเปรียบเทียบกฎหมาย 4 ประเทศ เสนอให้รื้อ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ครั้งใหญ่
ประเทศไทยกำลังเผชิญโจทย์ภัยพิบัติที่เปลี่ยนไป แต่กฎหมายจัดการภัยพิบัติอาจยังติดอยู่กับวิธีคิดแบบเดิม
บทวิเคราะห์เปรียบเทียบกฎหมายการจัดการภัยพิบัติของไทยกับ 4 ประเทศต้นแบบ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ไต้หวัน และนิวซีแลนด์ ชี้ว่า พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ยังมีข้อจำกัดสำคัญ โดยเฉพาะโครงสร้างการบริหารที่เน้นการรวมศูนย์และการตอบสนองหลังเกิดภัย หรือ Response มากกว่าการจัดการความเสี่ยงเชิงรุก
เมื่อเทียบกับแนวทางของต่างประเทศ สิ่งที่ไทยขาดไม่ได้มีเพียง “เครื่องมือรับมือภัย” แต่เป็น ระบบนิเวศทางกฎหมาย ที่ทำให้ข้อมูล เงิน การเตือนภัย ท้องถิ่น เอกชน และชุมชนทำงานร่วมกันตั้งแต่ก่อนเกิดเหตุจนถึงการฟื้นฟู
4 ประเทศ 4 บทเรียนที่ไทยควรหยิบมาปรับใช้
สหรัฐอเมริกา กฎหมาย Stafford Act จุดเด่นอยู่ที่ “สถาปัตยกรรมทางการเงิน” สำหรับภัยพิบัติ โดยมีระบบแบ่งภาระค่าใช้จ่ายระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลระดับรัฐและท้องถิ่น รวมถึงมีกลไกด้านเงินสำหรับรับมือภัยพิบัติ ทำให้การจัดสรรทรัพยากรหลังเกิดเหตุมีความยืดหยุ่นมากขึ้น
ญี่ปุ่น Disaster Countermeasures Basic Act ญี่ปุ่นเน้นการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นและชุมชน พร้อมสร้าง “วัฒนธรรมความพร้อม” ผ่านการฝึกซ้อม การเตรียมตัว และการมีส่วนร่วมของประชาชน ไม่ได้รอให้เกิดภัยแล้วจึงระดมกำลังเข้าจัดการ
ไต้หวัน Disaster Prevention and Protection Act ไต้หวันให้ “ข้อมูล” เป็นโครงสร้างพื้นฐานสำคัญของการจัดการภัย โดยยกระดับ Data Governance ไว้ในระบบกฎหมาย มีศูนย์ข้อมูลและการประสานข้อมูลที่เชื่อมโยงหน่วยงานต่างๆ เพื่อสนับสนุนการวิเคราะห์ คาดการณ์ และแจ้งเตือนภัยแบบเรียลไทม์
นิวซีแลนด์ CDEM Act 2002 จุดเด่นคือการมองภัยพิบัติครบทั้งวงจรผ่านแนวคิด 4Rs ได้แก่ Reduction, Readiness, Response และ Recovery ตั้งแต่ลดความเสี่ยง เตรียมพร้อม รับมือ ไปจนถึงฟื้นฟู
การกำหนดบทบาทของผู้ให้บริการโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคที่จำเป็นต่อชีวิตประชาชน หรือ Lifeline Utilities รวมถึงมีกลไก Transition Period เพื่อเชื่อมช่วงการรับมือภัยไปสู่การฟื้นฟูอย่างต่อเนื่อง
6 ช่องโหว่ที่กฎหมายไทยต้องอุด
รายงานชี้ช่องว่างสำคัญของ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ไว้ 6 เรื่อง
ข้อมูลยังไม่เป็นระบบเดียวกัน ไทยยังขาดระบบ Data Governance ด้านภัยพิบัติที่เชื่อมโยงข้อมูลจากทุกหน่วยงาน ทำให้ข้อมูลสำคัญกระจัดกระจาย และไม่สามารถนำมาใช้เพื่อวิเคราะห์หรือคาดการณ์สถานการณ์แบบเป็นระบบได้เต็มที่
ขาดกลไกการเงินสำหรับภัยพิบัติโดยเฉพาะ การไม่มีเงินกองทุนถาวร ทำให้การจัดการและฟื้นฟูต้องพึ่งพากระบวนการงบประมาณและงบกลาง ซึ่งอาจทำให้การช่วยเหลือและฟื้นฟูไม่ทันกับสถานการณ์
ระบบเตือนภัยยังไม่ถูกกำหนดเป็นกลไกหลักในกฎหมายแม่บท การเตือนภัยยังพึ่งพาการปฏิบัติของแต่ละหน่วยงาน มากกว่าการมีบทบัญญัติที่กำหนดอำนาจ หน้าที่ และขั้นตอนการเตือนภัยไว้อย่างชัดเจน
มีช่องว่างระหว่าง “รับมือ” กับ “ฟื้นฟู” เมื่อสถานการณ์ฉุกเฉินสิ้นสุดลง กลไกทางกฎหมายสำหรับการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่การฟื้นฟูยังไม่ต่อเนื่องเพียงพอ ทำให้การซ่อมแซม เยียวยา และฟื้นฟูอาจต้องกลับเข้าสู่กระบวนการใหม่
โครงสร้างยังเป็นแบบบนลงล่าง การจัดการภัยยังให้น้ำหนักกับการสั่งการจากส่วนกลาง ขณะที่กลไกบูรณาการระหว่างรัฐ ท้องถิ่น เอกชน และชุมชน รวมถึงการฝึกซ้อมร่วมกัน ยังควรได้รับการกำหนดให้เป็นระบบมากขึ้น
ชุมชนยังไม่ได้รับสถานะเป็นกลไกหลักอย่างชัดเจน กฎหมายยังเน้นการปฏิบัติตามคำสั่งมากกว่าการสร้างศักยภาพให้ชุมชนสามารถจัดการความเสี่ยงของตัวเองตั้งแต่ต้น
จาก “รอเกิดเหตุ” สู่ “รู้ก่อน พร้อมก่อน ฟื้นเร็ว”
ข้อเสนอสำคัญคือการปรับ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ให้สอดคล้องกับแนวคิดการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติสมัยใหม่ และกรอบ Sendai Framework for Disaster Risk Reduction
หัวใจไม่ได้อยู่ที่การเพิ่มอำนาจให้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง แต่คือการออกแบบระบบใหม่ให้ทุกฝ่ายสามารถทำงานร่วมกันได้ตั้งแต่ก่อนเกิดภัย
5 เรื่องที่ควรอยู่ในกฎหมายฉบับใหม่
ตั้งระบบข้อมูลภัยพิบัติแห่งชาติ จัดตั้งศูนย์ข้อมูลกลาง เชื่อมข้อมูลจากหน่วยงานรัฐ ท้องถิ่น และแหล่งข้อมูลที่เกี่ยวข้อง พร้อมนำเทคโนโลยีมาช่วยวิเคราะห์ พยากรณ์ และแจ้งเตือนประชาชนแบบเรียลไทม์ผ่านหลายช่องทาง
มีกองทุนภัยพิบัติถาวร สร้างกลไกทางการเงินที่สามารถเบิกจ่ายได้อย่างยืดหยุ่น ลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็น พร้อมออกแบบระบบแบ่งภาระงบประมาณระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น เพื่อให้พื้นที่มีทรัพยากรพร้อมรับมือ
เขียนเรื่อง Early Warning System ลงในกฎหมาย การเตือนภัยต้องไม่เป็นเพียงภารกิจเชิงนโยบาย แต่ต้องมีฐานกฎหมายกำหนดว่าใครมีอำนาจ ใครต้องรับผิดชอบ และประชาชนต้องได้รับข้อมูลเมื่อใดและผ่านช่องทางใด
สร้าง Transition Period หลังยุติภาวะฉุกเฉินไม่ควรหมายความว่ากลไกของรัฐต้องหยุดทันที ควรมีกฎหมายรองรับช่วงเปลี่ยนผ่านเพื่อให้การซ่อมแซม เยียวยา และฟื้นฟูเดินหน้าต่อได้โดยไม่ต้องเริ่มกระบวนการใหม่
ให้ท้องถิ่นและชุมชนเป็นฐานของการจัดการภัย กำหนดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนอย่างชัดเจน พร้อมกำหนดให้หน่วยงานรัฐ เอกชน และผู้ให้บริการโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ จัดทำแผนความต่อเนื่องทางธุรกิจ หรือ BCP และเข้าร่วมการฝึกซ้อมแผนร่วมกันอย่างสม่ำเสมอ
การปฏิรูปกฎหมายภัยพิบัติไม่ได้หมายถึงการเขียนกฎหมายใหม่ให้หนาขึ้น แต่คือการเปลี่ยน “วิธีคิด” จากการรอให้ภัยเกิดแล้วจึงเข้าไปจัดการ มาเป็นระบบที่ รู้ความเสี่ยงก่อน เตือนภัยก่อน เตรียมพร้อมก่อน และฟื้นฟูได้ทันที เพราะในโลกที่ภัยพิบัติไม่ได้เกิดตามปฏิทิน กฎหมายก็ไม่ควรออกแบบมาเพื่อรอให้เกิดภัยเสียก่อนจึงเริ่มทำงาน
