การเติบโตของการให้บริการดิจิทัลส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทุกด้าน ทั้งสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม รวมทั้งการใช้ชีวิตของผู้คน แม้จะเต็มไปด้วยความสะดวก เข้าถึงง่าย และเป็นโอกาสทางธุรกิจ แต่เหรียญย่อมมีสองด้านเสมอ เพราะในขณะเดียวกันเกิดคำถามถึงปัญหาการละเมิดข้อมูลส่วนบุคคล การผูกขาดตลาด หรือการขาดการแข่งขันที่เป็นธรรม ซึ่งอาจทำให้ผู้ใช้บริการได้รับผลกระทบตามมา
ความท้าทายที่หลายประเทศทั่วโลกกำลังหาแนวทางเพื่อกำกับดูแล หนึ่งในกฎหมายที่เป็นเครื่องมือสำคัญที่ช่วยส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมในตลาดดิจิทัล และลดความเสี่ยงของผู้ใช้งานจากการดำเนินงานของแพลตฟอร์มขนาดใหญ่ ที่เป็น ‘ต้นแบบ’ และถูกพูดถึงกันมากคือ กฎหมายตลาดดิจิทัล หรือ Digital Markets Act (DMA) ของสหภาพยุโรป
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ภายใต้การสนับสนุนจากสำนักงานพัฒนาธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (ETDA) ดำเนินโครงการประเมินผลสัมฤทธิ์และวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย โดยจัดกิจกรรมแลกเปลี่ยนถ่ายทอดองค์ความรู้ ในหัวข้อ “แนวทางการกำกับดูแลบริการดิจิทัลในต่างประเทศเพื่อลดความเสี่ยงต่อผู้ใช้บริการดิจิทัล และส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมและยั่งยืนในตลาดดิจิทัล” เพื่อนำเสนอแนวทางปฏิบัติและมุมมองสำคัญจากต่างประเทศเกี่ยวกับการสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับ DMA พร้อมถอดบทเรียนจากแนวปฏิบัติในต่างประเทศ และวิธีการปรับใช้ในบริบทประเทศอื่นๆ เพื่อสร้างความเป็นธรรมและส่งเสริมการเติบโตที่ยั่งยืนในเศรษฐกิจดิจิทัล
ผศ.ดร. พีรพัฒ โชคสุวัฒนสกุล อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เผยถึง “ทิศทางเกี่ยวกับตลาดบริการดิจิทัล เพื่อการแข่งขันที่เป็นธรรมและยั่งยืน” โดยชี้ ปัจจุบันดิจิทัลแพลตฟอร์มที่ได้รับความสนใจ คือกลุ่มที่ให้บริการแบบ B2C (Business to Customer การขายผลิตภัณฑ์จากเจ้าของธุรกิจสู่ผู้บริโภคในรูปแบบร้านค้าออนไลน์) หรือ C2C (Consumer to Consumer การค้าที่เกิดขึ้นระหว่างผู้บริโภคแต่ละรายผ่านแพลตฟอร์มออนไลน์) โดยตลาด AI เติบโตอย่างรวดเร็วในช่วง 5 ปีที่ผ่าน และ AI อาจจะเปลี่ยนสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม การประกอบอาชีพ และการใช้ชีวิตประจำวันของทุกคนไปอย่างสิ้นเชิง อีกทั้งยังส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมแบบดั้งเดิม และการแข่งขันในตลาดอื่นๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ตัวอย่างหนึ่ง คือการพัฒนาโมเดลภาษาขนาดใหญ่ (Large Langauge Model) เช่น GPT ที่เป็นพื้นฐานของ ChatGPT ที่สามารถให้คำปรึกษา เรียนรู้ และช่วยตัดสินใจ ซึ่งจะเริ่มถูกนำเข้ามาทดแทนการให้บริการจากผู้เชี่ยวชาญกลุ่มต่างๆ เช่น ทนายความ นักบัญชี และที่ปรึกษาทางธุรกิจ เพราะฉะนั้น LLM หรือ Multimodal models เหล่านี้จะสร้างแพลตฟอร์มที่ครอบคลุมการให้บริการดิจิทัล (digital services) ที่กว้างขวางกว่าที่โลกเราเห็นในทุกวันนี้มากในอนาคตอันใกล้
“พฤติกรรมของผู้บริโภคใหม่ๆ เช่น คน Gen Z นั้น ก็นิยมการใช้ระบบสังคมแบบปิด มักจะใช้แพลตฟอร์มหลายบริการพร้อมกัน และต้นทุนในการเปลี่ยนบริการไม่ได้เยอะอย่างที่คิด ในขณะที่ AI อาจจะเป็นบริการใหม่ที่สำคัญอย่างยิ่งต่อเศรษฐกิจโลก การประกอบอาชีพ และการใช้ชีวิตประจำวัน”
“ซึ่งเทคโนโลยี และโครงสร้างพื้นฐานของเทคโนโลยีเหล่านี้ก็ถูกควบคุมโดยบริษัทเอกชนขนาดใหญ่ไม่กี่เจ้าในโลก นำมาสู่คำถามว่า ควรมีการกำกับดูแลเทคโนโลยีเหล่านี้อย่างไร ในแง่มุมของการกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม ซึ่งปัจจุบันแม้แต่ในเวทีโลกเองก็ยังไม่ได้ข้อสรุปว่าควรไปในทิศทางไหนดี”
“ตอนนี้ประเทศไทยเองก็ต้องคิด ว่าเราจะไปทางไหน ที่สำคัญคือต้องกระตุ้นให้มีการแข่งขัน เพื่อให้สุดท้ายเทคโนโลยีกลุ่มนี้และบริษัทเจ้าของเทคโนโลยีจะดำเนินการโดยยึดมนุษย์เป็นศูนย์กลาง และไม่สร้างผลกระทบทางลบให้กับระบบเศรษฐกิจและสังคม”
ผศ.ดร. พีรพัฒ ระบุ
Digital Markets Act กฎหมายปราบการ ‘ผูกขาด’
ด้าน ผศ.ดร. ธีทัต ชวิศจินดา รองผู้อำนวยการสำนักวิจัย สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) กล่าวถึง “แนวทางการกำกับดูแลผู้ใช้บริการดิจิทัล ภายใต้ DMA” โดยระบุว่า สหภาพยุโรป ได้ออกกฎหมาย DMA ซึ่งถือเป็นความพยายามครั้งสำคัญในการจัดการปัญหาการผูกขาด และส่งเสริมความเป็นธรรมในตลาดดิจิทัล โดย DMA มีเป้าหมายในการควบคุม ‘Gatekeepers’ หรือแพลตฟอร์มใหญ่ที่มีอิทธิพลอย่างสูงในตลาดดิจิทัล เพื่อสร้างความเท่าเทียมและเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการรายเล็กสามารถแข่งขันได้อย่างเป็นธรรม
ทั้งนี้ แนวคิดสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ คือการเปลี่ยนจากกรอบการกำกับดูแลแบบ ex-post regulation (การจัดการหลังเกิดปัญหา) มาเป็น ex-ante regulation (การกำกับเชิงป้องกัน) ซึ่งช่วยลดข้อจำกัดของกฎหมายแข่งขันทางการค้าแบบเดิมที่ไม่สามารถรับมือกับความท้าทายใหม่ๆ เช่น ผลกระทบของ network effects หรือพฤติกรรมที่เอื้อประโยชน์ให้กับผู้ครองตลาดรายใหญ่
โดยกฎหมาย DMA ได้กำหนดข้อบังคับสำคัญหลายประการที่แพลตฟอร์ม Gatekeepers ต้องปฏิบัติตามหลายประการ เช่น ห้ามใช้ข้อมูลผู้ใช้งานในทางที่เอื้อประโยชน์กับผลิตภัณฑ์หรือบริการของตนเอง, บังคับให้แพลตฟอร์มเปิดการเข้าถึง (Interoperability) เพื่อให้คู่แข่งสามารถเชื่อมต่อระบบได้ กำหนดให้เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการตั้งราคาและโฆษณา เพื่อเพิ่มความโปร่งใส และห้ามการ tying และ bundling ซึ่งเป็นการผูกเงื่อนไขที่ไม่เป็นธรรมกับผู้ใช้งานหรือคู่ค้า เป็นต้น
ผศ. ดร. ธีทัต ยังชี้ให้เห็นว่า กฎหมาย DMA ไม่เพียงแต่ส่งผลกระทบต่อแพลตฟอร์มในยุโรป แต่ยังสร้างแรงกระเพื่อมไปทั่วโลก โดยแพลตฟอร์มยักษ์ใหญ่หลายแห่งเริ่มปรับกลยุทธ์เพื่อลดผลกระทบจากกฎหมาย ขณะเดียวกัน DMA ก็เผชิญกับความท้าทายในการบังคับใช้ เช่น ความซับซ้อนในการกำหนดว่าแพลตฟอร์มใดเข้าข่ายเป็น Gatekeeper และการตรวจสอบการปฏิบัติตามข้อบังคับ โดยหลายประเทศกำลังจับตามอง DMA ว่าอาจกลายเป็นโมเดลใหม่สำหรับการกำกับดูแลแพลตฟอร์มดิจิทัลในอนาคต และเป็นต้นแบบที่ช่วยส่งเสริมการแข่งขันอย่างโปร่งใสและยุติธรรมในยุคดิจิทัลอย่างแท้จริง
การนำเสนอในหัวข้อ “การวิเคราะห์และติดตามพฤติกรรมในการประกอบธุรกิจของผู้ประกอบธุรกิจ E-MARKETPLACE” โดยนักวิจัยจากทีดีอาร์ไอ คุณกัญจน์ จิระวุฒิพงศ์ นักวิจัย ทีดีอาร์ไอ ระบุว่า ปัจจุบันกฎหมายเกี่ยวกับการกำกับดูแลการแข่งขันของแพลตฟอร์ม เริ่มเป็นประเด็นถกเถียงที่สำคัญในโลก โดยเริ่มจากการที่สหภาพยุโรปมีการใช้บังคับ DMA ทำให้ประเทศต่างๆ ในโลกมีท่าทีแตกต่างกันออกไป บางประเทศนำกฎหมายลักษณะคล้ายกันมาใช้ บางประเทศนำหลักการที่คล้ายคลึงกับ DMA มาใช้แต่ปรับเป็นบริบทประเทศตัวเอง ในขณะที่บางประเทศดำเนินการแตกต่างจากหลักการของ DMA โดยสิ้นเชิง แสดงให้เห็นว่าประเทศต่างๆ ในโลกมีความสนใจในการกำกับดูแลแพลตฟอร์ม และประเทศไทยเองก็กำลังดำเนินการพัฒนากฎหมายเพื่อมากำกับดูแลแพลตฟอร์มดิจิทัลเช่นกัน
ชาคร เลิศนิทัศน์ นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ กล่าวถึงภาพรวมตลาด E-Commerce ในไทยว่า ปฏิเสธไม่ได้ว่า E-Commerce เป็นตลาดใหญ่ ซึ่งขอบเขตของ E-Commerce นั้นกว้างมาก โดยคณะผู้วิจัยของทีดีอาร์ไอ ได้ทำการศึกษาเน้นไปที่ กลุ่ม E-Marketplace และ ผู้ประกอบการส่งสินค้าบุคคลที่ 3 หรือ 3PL เป็นหลัก เพราะมีความเกี่ยวเนื่องกัน ซึ่งการกำกับแบบ ex-post regulation ในสหภาพยุโรปนั้นมีการกำหนดขอบเขตของตลาดให้ชัดเจน พร้อมกับวิเคราะห์ในหลายประเด็น ทั้งการหาสินค้าหรือบริการที่สามารถใช้แทนกันได้ในมิติต่างๆ หรือ การหาตลาดที่เกี่ยวเนื่องกัน และนำข้อมูลทั้งเชิงปริมาณและคุณภาพมาวิเคราะห์ เพื่อหาผู้ที่มีอำนาจเหนือตลาดต่อไป
หลังจากได้ขอบเขตของตลาดแล้ว สิ่งที่ต้องวิเคราะห์ต่อมาคือ พฤติกรรมที่เป็นภัยต่อการแข่งขัน ที่เป็นธรรม โดยต้องพิจารณาหลายปัจจัย เช่น พฤติกรรมในการตั้งราคา การขายพ่วง และการกีดกันการเข้าตลาด เพื่อดูว่าผู้มีอำนาจเหนือตลาดนั้นทำพฤติกรรมที่เป็นภัยต่อการแข่งขันหรือไม่
สพล ตัณฑ์ประพันธ์ นักวิจัยทีดีอาร์ไอ ระบุว่า แนวโน้มปัจจุบันตลาด E-Marketplace มีผู้ประกอบการรายใหญ่ 3 รายแรก กินส่วนแบ่งตลาดมากกว่าร้อยละ 82.6 ในขณะที่ตลาด 3PL สถานการณ์การแข่งขันดีขึ้นจากการที่ตลาด E-Marketplace ขยายตัวและผู้ประกอบการขนาดใหญ่รายเดิมเริ่มส่งสินค้าปริมาณมากไม่ไหว จึงเกิดผู้เล่นรายใหม่ๆ มากขึ้น ลดการกระจุกตัว แต่แนวโน้มดังกล่าวก็อาจจะไม่ได้คงอยู่เป็นระยะเวลานาน อย่างไรก็ตามคณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอได้มีข้อเสนอแนะ ดังนี้ หน่วยงานกำกับดูแลควรใช้ข้อมูลเพื่อสำรวจ และติดตามพฤติกรรมของผู้บริโภคมากขึ้น เพราะมีผลโดยตรงกับการพิจารณาอำนาจเหนือตลาดของผู้ประกอบธุรกิจ E-Marketplace
ทั้งนี้ ควรมีหน่วยงานติดตามการแข่งขันในบริบทดิจิทัลอย่างชัดเจน ตลอดจนควรมีการเพิ่มศักยภาพของโทษทางปกครองของ พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า ที่ปัจจุบันเน้นใช้แต่โทษอาญา ทำให้มีความล่าช้าจากการที่มีกระบวนการกำหนดให้ต้องพิสูจน์จนสิ้นสงสัย
สร้าง ‘สมดุล’ ระหว่าง ‘ควบคุม’ และ ‘ส่งเสริมนวัตกรรม’
ด้าน Dr. Christophe Carugati ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายและเศรษฐศาสตร์ตลาดดิจิทัลและกฎหมายการแข่งขัน ผู้ก่อตั้งบริษัทที่ปรึกษา Digital Competition นำเสนอแง่มุมที่เจาะลึกเกี่ยวกับ DMA โดยเน้นถึงความจำเป็นในการสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมในตลาดดิจิทัล พร้อมทั้งวิเคราะห์ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นทั้งกับภาคธุรกิจและผู้บริโภค โดยเห็นว่า DMA เป็นเครื่องมือสำคัญในการแก้ไขปัญหาอำนาจผูกขาดของแพลตฟอร์มดิจิทัลขนาดใหญ่ ซึ่งธุรกิจขนาดเล็กและสตาร์ทอัพ จะได้รับประโยชน์โดยตรงจาก DMA เพราะกฎหมายนี้ช่วยให้สามารถแข่งขันได้ในตลาดที่มีความเท่าเทียมและโปร่งใสมากขึ้น แทนที่จะต้องเผชิญกับข้อจำกัดหรือเงื่อนไขที่ไม่เป็นธรรมจากแพลตฟอร์มใหญ่
สำหรับผู้บริโภค DMA จะสร้างความโปร่งใสและเพิ่มทางเลือกในการใช้งานบริการต่างๆ เช่น การทำให้มั่นใจว่าให้ผู้ใช้งานสามารถเลือกดาวน์โหลดแอปพลิเคชันจากแหล่งอื่นนอกเหนือจากแอปสโตร์ของ Gatekeepers ซึ่งช่วยลดการควบคุมและผูกขาด
Dr. Carugati ยังกล่าวเตือนถึงความซับซ้อนในการบังคับใช้กฎหมายนี้ โดยเฉพาะการตรวจสอบและควบคุมพฤติกรรมของแพลตฟอร์มขนาดใหญ่ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว อีกทั้งยังต้องมีทรัพยากรที่เพียงพอสำหรับหน่วยงานกำกับดูแลเพื่อให้สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ สิ่งที่ท้าทายเป็นอย่างยิ่งคือการสร้างสมดุลระหว่างการควบคุมที่เข้มงวดกับการส่งเสริมนวัตกรรม เนื่องจากกฎหมาย DMA ไม่ได้มุ่งหมายที่จะหยุดยั้งการเติบโตของเทคโนโลยี แต่เป็นการสร้างกติกา ที่ทำให้ทุกฝ่ายสามารถแข่งขันกันได้อย่างยุติธรรม และเอื้อให้เกิดนวัตกรรมใหม่ๆ ในตลาดดิจิทัล
“ความสำเร็จของ DMA จะขึ้นอยู่กับความสามารถในการบังคับใช้ที่มีประสิทธิภาพและความร่วมมือจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานกำกับดูแล ผู้กำหนดนโยบาย หรือภาคธุรกิจ ที่สำคัญ DMA เป็นการสร้างรากฐานใหม่ที่ช่วยให้การแข่งขันในตลาดดิจิทัลโปร่งใส เท่าเทียม และเปิดโอกาสให้กับทุกคน ดังนั้น DMA จึงเป็นกฎหมายที่จะสร้างการเปลี่ยนแปลงสำคัญในตลาดดิจิทัลของยุโรป ซึ่งอาจกลายเป็นต้นแบบให้กับประเทศอื่นในอนาคต”
Dr. Carugati กล่าวสรุป
การกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ ถือเป็นโจทย์ท้าทายของไทย เพราะไม่เพียงช่วยลดความเสี่ยงให้กับผู้ใช้บริการ แต่ยังเป็นการส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมและยั่งยืนในตลาดดิจิทัลด้วย
