ผ่าตัดงบ 'รัฐราชการ' โมเดล 'แปรสภาพเป็นเอกชน' รับมือ 'สังคมสูงวัย-เอไอ' ดึง 'คนเก่ง'

ท่ามกลางการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่สะท้อนภาพข้อจำกัดทางการคลังอย่างชัดเจน กระแสข่าวการเสนอปรับโครงสร้างสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการไปสู่ระบบประกันสุขภาพ หรือแนวคิดการเปิดโครงการให้ข้าราชการเกษียณอายุราชการก่อนกำหนด (Early Retire) ตั้งแต่อายุ 40 ปี ได้กลายเป็นประเด็นทอล์กออฟเดตะทาวน์ที่สร้างแรงสั่นสะเทือนไปทั่ว ระบบรัฐราชการไทย

ภายหลัง ปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกฯ ฝ่ายกฎหมาย ในฐานะ ประธานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ได้ออกมาให้สัมภาษณ์สื่อ เมื่อ 7 ก.ค. ที่ผ่านมา

ประเด็นเหล่านี้ คือ สัญญาณเตือนว่า "รัฐบาลถังแตก" จริงหรือไม่ ? หรือเป็นเพียงมาตรการชั่วคราวในการประคองตัวเลขทางการคลัง ?

SPACEBAR มีโอกาสพูดคุยกับ ผศ.ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อาจารย์ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ถอดรหัสความท้าทายครั้งใหญ่ในรอบทศวรรษนี้

สวัสดิการข้าราชการ สิทธิประโยชน์ที่โตไม่หยุด

จากภาพรวมงบประมาณที่ปรากฏ มีกระแสข่าวเรื่องการเสนอปรับสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการให้เข้าสู่ระบบประกันสุขภาพ หรือการให้ข้าราชการเกษียณอายุเร็วขึ้น นี่คือ 'ยาแรง' ทางการคลัง หรือเป็นภาพสะท้อนว่า รัฐบาลกำลังเผชิญภาวะถังแตก

ผศ.ดร.ภาวิน มองว่า คำว่า 'รัฐบาลถังแตก' อาจจะดูเป็นข้อสรุปที่รุนแรงเกินไป แต่หากพิจารณางบประมาณสวัสดิการของบุคลากรภาครัฐ จะเห็นเด่นชัดว่ารายจ่ายส่วนนี้ปรับตัวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องแทบทุกปี โดยเฉพาะรายจ่ายก้อนใหญ่สองก้อน คือ ค่ารักษาพยาบาล และ เงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญ

ซึ่งในระยะหลังมานี้มีมูลค่าสูงมาก ดังนั้นการที่สังคมเริ่มตื่นตัวและตั้งคำถาม ตลอดจนเริ่มมีการศึกษาแนวทางเพื่อควบคุมดูแลค่าใช้จ่ายทั้งสองส่วนนี้ จึงเป็นทิศทางที่ถูกต้องและน่าสนับสนุน

หากมีการบังคับใช้มาตรการเหล่านี้จริง เช่น การปรับไปสู่ระบบประกันสุขภาพ หรือโครงการ Early Retire ในวัย 40 ปี จะมีผลกระทบในสถานการณ์ปัจจุบันอย่างไร ?

ผศ.ดร.ภาวิน ชวนดูตัวเลขเปรียบเทียบเพื่อให้เห็นภาพชัดเจนขึ้น ตัวเลขงบประมาณค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการช่วงปี 2569–2570 อยู่ที่ราว 94,000 ล้านบาท โดยมีผู้ได้รับประโยชน์ครอบคลุมประมาณ 2–3 ล้านคน

ในขณะที่งบประมาณใน ระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตรทอง) อยู่ที่ประมาณ 100,000 -200,000 ล้านบาท แม้ตัวเลขงบประมาณบัตรทองจะสูงกว่าราว 2 เท่า แต่ดูแลประชากรสูงถึงประมาณ 20 ล้านคน ซึ่งเป็นสัดส่วนที่มากกว่าฝั่งข้าราชการถึง 10 เท่า

ตัวเลขนี้สะท้อนว่า งบประมาณค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการต่อหัวนั้นค่อนข้างสูงมาก จึงเริ่มมีแนวคิดที่จะบูรณาการระบบสวัสดิการรักษาพยาบาลของคนไทยทั้งประเทศ ซึ่งปัจจุบันแยกย่อยเป็น 3 ระบบ (บัตรทอง, ประกันสังคม, สวัสดิการข้าราชการ) เข้าด้วยกัน 

เพื่อลดช่องว่างความเหลื่อมล้ำที่ดำรงอยู่ ซึ่งประเด็นนี้รวมถึงเรื่องเงินเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญ เป็นสิ่งที่จำเป็นต้องหยิบยกมาพูดคุยกันอย่างจริงจัง

ฟังก์ชันที่มากกว่า 'สวัสดิการ' ค่าตอบแทนดึงดูดคนคุณภาพ

ผศ.ดร.ภาวิน กล่าวต่อว่า การพิจารณาค่าใช้จ่ายสองก้อนนี้มีมิติที่ซับซ้อนกว่าที่ตาเห็น สำหรับคนนอกระบบราชการ เงินค่ารักษาพยาบาลและบำนาญอาจดูเหมือนสวัสดิการส่วนเพิ่ม ที่นายจ้างมอบให้เพิ่มเติมจากเงินเดือน เหมือนโบนัสหรือประกันกลุ่มของบริษัทเอกชน

แต่ในมุมของคนที่ตัดสินใจก้าวเข้าสู่ระบบราชการ เงินค่ารักษาพยาบาลและบำนาญคือ 'ค่าตอบแทนแฝง' ที่คำนวณรวมเป็นรายได้หลักไปแล้ว เพราะหากเปรียบเทียบกันตรงๆ เงินเดือนแรกเข้าและอัตราการเติบโตของรายได้ในระบบราชการนั้น ต่ำกว่าภาคเอกชนในระดับคุณวุฒิที่ใกล้เคียงกันอย่างเห็นได้ชัด

การปรับลดงบประมาณส่วนนี้จึงเป็นเรื่องระดับโครงสร้าง เพราะจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อความสามารถของรัฐในการแข่งขันกับภาคเอกชน เพื่อดึงดูดบุคลากรที่มีศักยภาพสูง ให้เข้ามาทำงานในระบบ 

หากรัฐต้องการปรับ สวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ ให้ลงมาใกล้เคียงกับ ระบบบัตรทองหรือประกันสังคม รัฐก็ต้องพร้อมที่จะปรับฐานเงินเดือนหรือค่าตอบแทนในรูปแบบอื่นให้สูงขึ้นใกล้เคียงกับเอกชนด้วยเพื่อความสมดุล

ซึ่งการจะเพิ่มเงินเดือนให้คุ้มค่านั้น ก็จะผูกโยงไปสู่อีกโจทย์ใหญ่อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ นั่นคือ 'การปฏิรูประบบราชการ' เราต้องเพิ่มผลิตภาพของบุคลากร รื้อฟื้นการออกแบบคำอธิบายลักษณะงานใหม่และจัดสรรกำลังคนให้เหมาะสมมาตรการทั้งหมดนี้เกี่ยวเนื่องกันเป็นลูกโซ่ การเริ่มต้นคิดเป็นเรื่องที่ดี แต่ต้องมองให้ครบทุกมิติ

เกษียณฯ อายุ 40 สวนทาง สถานการณ์โลก หรือ ตอบโจทย์ยุค AI ?

อีกหนึ่งประเด็นที่สร้างความสนใจให้กับสังคมคือ แนวคิดการเปิดให้ข้าราชการ Early Retireได้ตั้งแต่อายุ 40 ปี ซึ่งดูสวนทางกับเทรนด์โลกอย่างสิ้นเชิง เช่น ในยุโรปหรือญี่ปุ่นที่ขยายอายุเกษียณฯ ไปถึง 65–70 ปี รัฐราชการไทยมีความพิเศษอย่างไร ทำไมเราจึงเดินสวนทาง

ผศ.ดร.ภาวิน ชวนมองว่าปัจจุบันสถานการณ์โลกกำลังถูกขับเคลื่อนด้วยสองปัจจัยที่ขัดแย้งกันเอง ปัจจัยแรกคือ 'สังคมสูงวัย' ซึ่งประเทศไทยเราเผชิญอย่างรุนแรง ประชากรวัยเกษียณฯ มีสัดส่วนเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ 

แต่ปัจจัยที่สองคือ 'ความก้าวหน้าของเทคโนโลยี AI' ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ซึ่งเข้ามาเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานอย่างก้าวกระโดด สองปัจจัยนี้จึงสร้างแรงขับเคลื่อนและข้อเรียกร้องที่สวนทิศทางกัน

ในอดีต เคยคุยกันเรื่องการขยายอายุราชการ ซึ่งก็มีมุมมองตอบโต้อยู่สองฝั่ง ฝั่งหนึ่งเห็นด้วยเพราะมองว่าสอดคล้องกับสังคมสูงวัย ควรเก็บรักษาบุคลากรระดับผู้เชี่ยวชาญที่มีประสบการณ์สูงเอาไว้ทำงานต่อ 

แต่อีกฝั่งแย้งว่า ข้าราชการที่อายุถึง 60 ปี ไม่ได้มีประสิทธิภาพสูงเท่ากันหมด หากขยายอายุราชการออกไปแบบเหมาเข่ง จะกลายเป็นการแช่แข็งระบบ บุคลากรที่หมดไฟหรือไร้ประสิทธิภาพจะยังคงนั่งทับตำแหน่งเดิม ปิดกั้นโอกาสของคนรุ่นใหม่ที่มีทักษะทางเทคโนโลยีสูงกว่าในการขึ้นมาขับเคลื่อนองค์กร

สำหรับกระแสการดันโครงการ Early Retire ที่อายุ 40 ปีนั้น เข้าใจว่าเป็นความพยายามที่จะเชื่อมโยงกับการปฏิรูประบบราชการเพื่อลดขนาดองค์กร และรื้อโครงสร้างงบประมาณบุคลากร

หากถามว่าเห็นด้วยกับแนวคิด Early Retire วัย 40 ปีไหม? พูดตามตรง คือ ยังตอบได้ยาก  เพราะเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อนและต้องการผลการศึกษาที่รัดกุมกว่านี้ เนื่องจากมันมีทั้งข้อดีและความเสี่ยงที่น่ากังวล คือ

ในมุมบวก หากรัฐสามารถออกแบบระบบคัดกรองที่มีประสิทธิภาพ โดยพุ่งเป้าไปที่กลุ่มบุคลากรที่มีผลิตภาพต่ำ หรือมีทักษะที่ไม่สอดคล้องกับโลกยุคใหม่แล้ว มาตรการนี้จะช่วยลดภาระทางการคลังได้อย่างรวดเร็ว

ในมุมความเสี่ยง มาตรการนี้อาจกลายเป็น 'ช่องทางขาออก' ให้กับ ข้าราชการระดับหัวกะทิ ที่อายุ 40 ปี ซึ่งกำลังอยู่ในช่วงวัยที่ผลิตผลงานได้สูงสุด สมองไหลออกไปสู่ภาคเอกชน ทิ้งไว้เพียงระบบที่ขาดคนเก่ง

นอกจากนี้ หากมองในแง่มุมโครงสร้างตลาดแรงงานภาพรวม ปัจจุบันภาคเอกชนเริ่มนำ AI มาทดแทนแรงงานและชะลอการจ้างงานใหม่อยู่แล้ว 

หากภาครัฐซึ่งเคยเป็นแหล่งรองรับแรงงานขนาดใหญ่หันมาหดตัวและลดการจ้างงานลงพร้อมๆ กันจะกลายเป็นการซ้ำเติมปัญหาการว่างงานในประเทศทันที โดยกลุ่มที่รับศึกหนักที่สุดคือเด็กจบใหม่

คำถามสำคัญคือ ประเทศไทยมีความพร้อมแค่ไหน? หากรัฐบาลจะลดขนาดกำลังคนลง รัฐได้เตรียมระบบ Social Safety Net (ระบบคุ้มครองทางสังคม) เพื่อรองรับผู้ว่างงานกลุ่มนี้ไว้อย่างเพียงพอแล้วหรือยัง? นี่คือโจทย์ที่ตอบยากและท้าทายอย่างยิ่ง

ยุบหน่วยงานซ้ำซ้อน - แปรสภาพเป็นเอกชน

ในประเด็นที่กรรมาธิการงบประมาณมีการพูดถึง การยุบหน่วยงานรัฐที่ปฏิบัติงานซ้ำซ้อน เพราะที่ผ่านมามีการขยายตัวสูงมาก มองว่าแนวคิดนี้มีความเป็นไปได้จริงกี่เปอร์เซ็นต์ ?

ผศ.ดร.ภาวิน มองว่า การควบรวมหรือยุบเลิกหน่วยงานที่ซ้ำซ้อนเป็นสิ่งที่ 'ต้องทำ' แต่อัตราความเป็นไปได้ในทางปฏิบัตินั้นบอกเป็นตัวเลขเปอร์เซ็นต์ได้ยาก 

ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย การตั้งหน่วยงานใหม่ทำได้ง่ายมาก แต่การยุบเลิกทำได้ยากยิ่ง หลายหน่วยงานถูกตั้งขึ้นมาเพื่อตอบสนองภารกิจเฉพาะกิจ ในบางช่วงเวลา แต่พอภารกิจนั้นสิ้นสุดลง หน่วยงานและบุคลากรกลับยังคงอยู่และฝังตัวถาวร

การที่เรื่องนี้ถูกยกขึ้นมาพูดคุยในช่วงนี้พร้อมๆ กับมาตรการลดกำลังคน อาจทำให้ดูเป็นเรื่องเดียวกัน แต่จริงๆแล้ว การยุบหน่วยงานซ้ำซ้อนและการลดกฎระเบียบที่ไม่จำเป็น คือ สิ่งพื้นฐานที่รัฐต้องทำเพื่อเพิ่มความคล่องตัว

ความสำเร็จของเรื่องนี้ขึ้นอยู่กับ 'เจตจำนงทางการเมืองและความเด็ดขาดของผู้นำ' เป็นสำคัญ เนื่องจากการยุบหน่วยงานจะสร้างผลกระทบเชิงลบทางการเมืองต่อตัวผู้นำอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เพราะไปขัดผลประโยชน์ของ 'กลุ่มข้าราชการ-เครือข่ายเดิม' แต่ในทางกลับกันเป็นประโยชน์มหาศาลต่อประเทศชาติ ผู้นำจึงต้องชั่งน้ำหนักระหว่าง ต้นทุนทางการเมือง กับ ผลประโยชน์ของส่วนรวม

หากลองเปรียบเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านอย่าง เวียดนาม ที่มีการปฏิรูประบบราชการและลดขนาดองค์กรอย่างต่อเนื่องและเข้มข้น ด้วยระบบการปกครองของเขาทำให้ผู้นำสามารถตัดสินใจเชิงโครงสร้างได้อย่างเด็ดขาด และมีประสิทธิภาพมากกว่ากรณีของไทย

นอกจากนี้ การลดขนาดราชการยังสามารถทำผ่านแนวคิด Privatization (การแปรสภาพเป็นเอกชน)ในความหมายที่กว้างขึ้น ไม่ใช่แค่การขายหุ้นรัฐวิสาหกิจ 

แต่เป็นการดึงภาคเอกชนเข้ามารับช่วงสัญญา ในการจัดทำบริการสาธารณะบางประเภทที่เอกชนทำได้ดีกว่า โดยรัฐเปลี่ยนบทบาทจาก 'ผู้ลงมือทำ' มาเป็น 'ผู้กำกับดูแลมาตรฐาน-สนับสนุนงบประมาณ' ที่เหมาะสมแทน ซึ่งเป็นทิศทางที่หลายประเทศทั่วโลกประสบความสำเร็จ

ปล่อยไว้แบบเดิม 'รัฐบาล' หมดเงินลงทุนเชิงยุทธศาสตร์

หากที่สุดแล้วการ ปฏิรูประบบราชการ ลงเอยด้วยการ ประนีประนอม เหมือนทุกครั้งที่ผ่านมา ในอีก 10 ปีข้างหน้า ประเทศไทยจะถึงขั้นเผชิญภาวะถังแตก หรือสูญเสียขีดความสามารถในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานไปโดยสิ้นเชิงหรือไม่

ผศ.ดร.ภาวิน วิเคราะห์ว่าหากประเทศเราต้องการขับเคลื่อนนโยบายเชิงยุทธศาสตร์ให้เกิดผลสัมฤทธิ์เด่นชัด การลดขนาดกำลังคนและงบประมาณประจำของภาครัฐคือไฟลต์บังคับ มิฉะนั้น ทรัพยากรทางการคลังทั้งหมดจะถูกแช่แข็งไว้กับรายจ่ายประจำ

จากรายงานความเสี่ยงทางการเงินการคลังหลายฉบับของทางราชการ ระบุตรงกันว่า ปัจจุบันประเทศไทยมี 'รายจ่ายที่ยากต่อการลดทอน' สูงถึง 70% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด

วิกฤตงบประมาณติดล็อก 70:20:10โดย 70% คือ รายจ่ายประจำที่ตัดไม่ได้ เช่น เงินเดือนข้าราชการ บำนาญ ค่ารักษาพยาบาล งบชำระหนี้ประเทศ และ งบสวัสดิการประชาชน

ที่ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ บังคับให้ต้องกันงบลงทุนไว้อีกอย่างน้อย 20%

ทำให้พรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลจะเหลือพื้นที่ในการจัดสรรงบประมาณเพื่อขับเคลื่อนนโยบายเชิงยุทธศาสตร์ใหม่ๆ ของตัวเองเพียงแค่ 10% เท่านั้น ซึ่งน้อยเกินกว่าจะสร้างความเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ได้

หากสามารถผ่าตัดโครงสร้างเพื่อลดสัดส่วน 'งบประมาณที่ยากต่อการลดทอน' ลงมาให้ได้ 10–20% รัฐบาลจะมีพื้นที่ทางการคลัง ในการลงทุนเชิงรุกได้อีกมหาศาล

แต่การจะลดรายจ่ายสวัสดิการหรือค่าตอบแทนบุคลากรรัฐ คือ โครงสร้างกระดูกชิ้นใหญ่ที่ไม่สามารถทำด้วยความรีบร้อนภายในวันสองวันได้ 

หากจะทำจริง รัฐบาลต้องศึกษาให้รอบด้าน มีมาตรการรองรับที่รัดกุม และเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบอย่างเป็นระบบ ต้องเดินหน้าแบบ 'ค่อยเป็นค่อยไป แต่ไม่หยุดเดิน' เพราะนี่คือสิ่งที่เป็นทางรอดเดียวของประเทศ

จากการพูดคุยกับ ผศ.ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล สะท้อนให้เห็นชัดเจนว่า ปัญหางบประมาณของประเทศไทยในปัจจุบันไม่ได้หยุดอยู่แค่คำว่า "ถังแตก" แต่เป็นภาวะ "ติดล็อก" เชิงโครงสร้างที่งบประมาณแผ่นดินถึง 70% ถูกผูกตรึงไว้กับรายจ่ายที่ลดทอนไม่ได้

การขยับปรับเปลี่ยนสวัสดิการข้าราชการหรือนโยบาย Early Retire ในวัย 40 ปี จึงไม่ใช่แค่เรื่องการตัดตัวเลขงบประมาณ แต่เป็นสมการที่เกี่ยวพันอย่างลึกซึ้งกับ 'ผลิตภาพของระบบราชการ' และ 'ความสามารถในการดึงดูดคนเก่ง' ไปจนถึง 'สวัสดิการรองรับสังคม' ในยุคที่ AI กำลังเข้ามาแทนที่แรงงานคน

ข้อเสนอเหล่านี้จึงเป็น ยาแรง ที่รัฐบาลต้องกล้าคิด กล้าทำอย่างเด็ดขาด แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องเดินหน้าอย่างรอบคอบ ค่อยเป็นค่อยไป และมีมาตรการรองรับที่รัดกุม เพื่อไม่ให้การแก้ปัญหาจุดหนึ่ง กลายเป็นการสร้างแผลพุพองในอีกจุดหนึ่งของเศรษฐกิจไทยในอีก 10 ปีข้างหน้า