กระแสการผลักดันจังหวัดภูเก็ตและเชียงใหม่สู่การเป็น "เขตปกครองพิเศษ" กลับมาเป็นที่สนใจอีกครั้ง หลังคณะกรรมาธิการการกระจายอำนาจ วุฒิสภา (สว.) จัดทำรายงานผลการศึกษาโครงสร้างการบริหารรูปแบบพิเศษของทั้ง 2 จังหวัด
ประจวบเหมาะกับจังหวะที่ สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ร่อนหนังสือถึงกระทรวงมหาดไทย เชิญร่วมประชุมเรื่องการจัดตั้ง "เชียงใหม่มหานคร" และ "ภูเก็ตมหานคร" ในฐานะ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ พอดี
ท่ามกลางคำถามสำคัญจากสังคมว่า นี่คือความพยายาม กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง หรือเป็นเพียง หมากทางการเมือง รองรับคลื่นใต้น้ำในกระทรวงมหาดไทย ?
SPACEBAR ได้พูดคุยกับ ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มาร่วมถอดรหัสและฉายภาพอนาคตของโมเดลการปกครองรูปแบบพิเศษนี้ให้ชัดเจนยิ่งขึ้น
เมื่อ สว. ‘สายสีน้ำเงิน’ จับเรื่องกระจายอำนาจ
มองโมเดลภูเก็ตพ่วงเชียงใหม่ในจังหวะนี้อย่างไร เป็นการกระจายอำนาจจริง หรือเป็นเกมการเมือง เพื่อเด็ดปีกมหาดไทย โยกย้ายอำนาจและงบประมาณ ?
ผศ.ดร.ณัฐกร ชวนมองว่าเรื่องนี้ไม่ใหม่ แต่ที่กลายเป็นกระแสเพราะมีรายงานของ สว. ซึ่งเราทราบกันดีว่าส่วนใหญ่เป็น สายสีน้ำเงิน สิ่งที่น่าสนใจคือพวกเขากลับเสนอเรื่องที่ปกติ มหาดไทย ไม่อยากพูดถึง เพราะกระทบต่ออำนาจของกระทรวงโดยตรง แถมใน สว. ชุดนี้ยังมีอดีตผู้ว่าราชการจังหวัดอยู่ด้วย แต่กลับยอมทำการศึกษาการปกครองรูปแบบพิเศษนี้
จุดเริ่มต้นมาจากคณะกรรมาธิการกระจายอำนาจฝั่ง สว. ตั้งอนุกรรมาธิการขึ้นมาศึกษาเรื่อง ภูเก็ต ก่อน แต่มีเสียงสะท้อนว่าถ้าพูดถึงภูเก็ตแล้ว จะไม่พูดถึง เชียงใหม่ ได้อย่างไร สุดท้ายจึงพ่วงเชียงใหม่เข้ามาด้วย จนคลอดออกมาเป็นรายงานที่ได้รับการรับรองจากเสียงของ สว.
ล่าสุดตัวเล่มรายงานที่มีทั้งร่างกฎหมายและจุดยืนของกรรมาธิการกำลังจะถูกนำเสนอเข้า ครม. เพื่อชี้ให้เห็นความจำเป็นในการผลักดัน
หากย้อนดูประวัติศาสตร์ ประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษล่าสุดคือ 'เมืองพัทยา' เมื่อปี 2521 เกือบ 50 ปีที่ผ่านมา ไม่เคยมีรูปแบบพิเศษเกิดขึ้นใหม่เลย รายงานฉบับนี้จึงออกมาประจวบเหมาะกับช่วงกระแสเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. และนายกเมืองพัทยาพอดี
นอกจากนี้ ในเชิงการเมืองยังมีประเด็นความขัดแย้งภายในกระทรวงมหาดไทย กรณีการโยกย้ายผู้ว่าฯ ภูเก็ต ซึ่ง 4-5 ปีที่ผ่านมา เปลี่ยนผู้ว่าฯ ไปแล้ว 4-5 คน
ต่างจาก กทม. ที่ ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ อยู่ยาว 4 ปี จุดนี้ทำให้เห็นภาพชัดขึ้นว่า ภูเก็ตซึ่งเป็นเมืองท่องเที่ยวและสร้างรายได้มหาศาลเข้ารัฐ มีความพร้อมที่จะดูแลตัวเองอยู่แล้วด้วยภูมิศาสตร์ที่เป็นเกาะ
คำถามคือ รัฐกล้าพอที่จะยกระดับภูเก็ตให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเหมือนพัทยาหรือกรุงเทพฯ หรือไม่ ?
ผ่าโครงสร้าง ‘ภูเก็ตมหานคร’ เมื่องานภูมิภาคต้องหายไป
เมื่อตั้งคำถามว่าโมเดลองค์กรปกครองรูปแบบพิเศษ กระทบกับผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอที่เป็นแขนขาของกระทรวงมหาดไทยหรือไม่?
ผศ.ดร.ณัฐกร มองว่า กระทบแน่นอน เพราะ ราชการส่วนภูมิภาค จะต้องหายไป หากภูเก็ตเปลี่ยนเป็น การปกครองรูปแบบพิเศษ หมายความว่า โครงสร้างปัจจุบันที่มีทั้งส่วนภูมิภาค (ผู้ว่าฯ จากการแต่งตั้ง) และส่วนท้องถิ่น (นายก อบจ. จากการเลือกตั้ง) จะต้องยุบรวมเหลือผู้นำเดี่ยวคนเดียว
ส่วนจะเรียกว่า ผู้ว่าฯ หรือ นายกฯ ก็สุดแล้วแต่จะตกลงกัน แต่ในหนึ่งจังหวัดจะไม่มียอดปิรามิดสองคนซ้อนกันอีก จะคล้ายกับ กทม.
แต่จุดที่ต่างจาก กทม. คือ ภูเก็ตจะยังมีท้องถิ่น 2 ชั้น (กทม. ไม่มีท้องถิ่นชั้นล่าง มีเพียงสำนักงานเขต)
กฎหมายของภูเก็ตจะเปลี่ยนเฉพาะโครงสร้างชั้นบน คือ เลิกส่วนภูมิภาค แล้วให้มีผู้นำจากการเลือกตั้งเพียงคนเดียว ส่วน เทศบาล และ อบต. ยังคงอยู่
นอกจากนี้ ตัวกฎหมายไม่ได้แตะแค่การหายไปของส่วนภูมิภาค แต่เป็นการ ดึงอำนาจจัดการจากส่วนกลาง ลงมาด้วย เช่น การสร้างถนน หรืออำนาจจัดจราจรของตำรวจ หมายความว่า ส่วนกลางต้องยอมถ่ายโอนอำนาจสำคัญๆ ให้ภูเก็ตดูแลตัวเอง
เกมลดกระแส หรือความตั้งใจจริง ?
เมื่อถามว่า การเตรียมจัดตั้งเขตปกครองพิเศษนี้ ประจวบเหมาะกับช่วงที่ กระทรวงมหาดไทย กำลังปั่นป่วน แถมคนนำประชุมยังมีชื่อของ ทรงศักดิ์ ทองศรี รองนายกรัฐมนตรี มีอะไรซ่อนอยู่เบื้องหลังหรือไม่?
ผศ.ดร.ณัฐกร เผยว่า ไม่แน่ใจว่ามหาดไทยมีร่างกฎหมายของตัวเองไหม เพราะทุกวันนี้ฝั่ง สส. มีร่างกฎหมายหลายแบบ ทั้งร่าง 'จังหวัดจัดการตนเอง' ที่เป็น ร่างกลาง (จังหวัดไหนพร้อมก็นำไปประกาศใช้ได้)
ขณะที่ ร่างของเชียงใหม่ ที่ภาคประชาชนล่ารายชื่อ ได้เป็นหมื่นคน แต่ยังดูท่าทีอยู่ ส่วนกรณีของภูเก็ตต้องดูว่าใครจะเป็นคนผลักดันระหว่าง สส. หรือ ครม. ซึ่งกลไกของ ครม. ก็คือ มหาดไทย เองต้องเอาด้วย
แต่มองมุมหนึ่ง น่าจะเป็นเกมการลดกระแส มากกว่า เพราะช่วงนี้มีกระแสถาโถมเข้าใส่มหาดไทยค่อนข้างมาก ถ้ามหาดไทยจะทำจริงจังก็ควรต้องมีร่างกฎหมายในมือ แต่เท่าที่ดู มหาดไทย ยังไม่ได้ศึกษาลึกไปถึงขั้นนั้น และไม่ได้หยิบพื้นที่อื่นๆ ที่มีความพร้อม เช่น เกาะสมุย หรือ แม่สอด มาพูดถึงเลย แสดงว่าจังหวะนี้เป็นการขยับเพื่อลดกระแสข่าวเชิงลบของมหาดไทยเสียมากกว่า
เปรียบเทียบความพร้อม ภูเก็ต vs เชียงใหม่
เมื่อชวน ผศ.ดร.ณัฐกร มองถึงการหยิบโมเดลเชียงใหม่และภูเก็ตมาแพ็คคู่รอบนี้ เป็นการสอดไส้เพื่อลดกระแสต้าน หากตั้งภูเก็ตเดี่ยวๆ หรือไม่?
ผศ.ดร.ณัฐกร เผยว่า พูดกันตรงๆ ความตั้งใจแรกของคณะผู้ศึกษาต้องการผลักดัน ภูเก็ต เป็นหลัก ภายใต้คอนเซ็ปต์การเป็นเมืองท่องเที่ยวระดับโลกที่ควรบริหารจัดการตัวเองได้
ยกตัวอย่างง่ายๆ คือเรื่องระบบขนส่งมวลชน ภูเก็ต สร้างรายได้ให้ประเทศมหาศาล แต่กลับไม่มีระบบรถไฟฟ้ารางเบา (LRT) รองรับนักท่องเที่ยวเลย ทำให้คนพื้นที่รู้สึกว่าสิ่งที่ได้รับคืนมาจากรัฐไม่ตอบโจทย์ ทาง สว. จึงมองว่าภูเก็ตมีศักยภาพและพร้อมลุยได้เร็วกว่า
แต่พอเข้าสู่ชั้นพิจารณา สว. ท่านอื่นอาจจะท้วงว่า ในเมื่อศึกษาภูเก็ตแล้ว ทำไมไม่ศึกษา เชียงใหม่ ไปด้วย เพราะ เชียงใหม่ มีการเคลื่อนไหวเรื่องนี้ภาคประชาชนมาเป็นสิบปีแล้ว สุดท้ายจึงกลายเป็นการศึกษาคู่กัน คงไม่มีเจตนาแฝงอะไร แต่อย่างน้อยการศึกษาเชียงใหม่จะช่วยให้เห็นว่า ที่ผ่านมาเชียงใหม่ติดอุปสรรคตรงไหน
1 โมเดล 2 พื้นที่ โจทย์ที่แตกต่าง ‘เกาะท่องเที่ยว’ กับ ‘จังหวัดปราบเซียน’
เมื่อตั้งคำถามว่า ทั้งสองจังหวัดมีบริบทต่างกันมาก เชียงใหม่เน้นวัฒนธรรมและการบริการ ส่วนภูเก็ตเน้นท่องเที่ยวทางทะเล ถ้าจับยัดใส่โมเดลเดียวกันจะตอบโจทย์หรือไม่?
ผศ.ดร.ณัฐกร มองว่า นี่คือโจทย์ที่ต้องว่ากันต่อ ในส่วนของภูเก็ต คอนเซ็ปต์ค่อนข้างชัดเจน เงื่อนไขของท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมักจะเป็น เมืองชายแดน เมืองหลวง เมืองท่องเที่ยว หรือ ภูมิประเทศเฉพาะที่เป็นเกาะ ซึ่งภูเก็ตเข้าเงื่อนไขครบทุกข้อ
แต่เชียงใหม่ยังไม่ถึงขนาดนั้น เพราะ เชียงใหม่เป็นจังหวัดใหญ่ ปัญหา คือ การท่องเที่ยวและเศรษฐกิจกระจุกตัวอยู่ในเมือง แต่รอบนอกยังเป็นพื้นที่ชนบทขนาดใหญ่ โจทย์จึงอาจไม่ได้ตรงกับความเป็นท้องถิ่นรูปแบบพิเศษแบบร้อยเปอร์เซ็นต์ แต่จุดเด่นของเชียงใหม่คือความพร้อมของภาคประชาชนและภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง ซึ่งเป็นคนละมิติกับลักษณะทางกายภาพของพื้นที่
เมื่อถามว่า ในอนาคตเรามีโอกาสได้เห็นเขตปกครองพิเศษที่มีรูปแบบหลากหลายตามผลการศึกษาไหม?
ผศ.ดร.ณัฐกร มองว่าเป็นไปได้ครับ เหมือนที่ กรุงเทพฯ กับ พัทยา ก็ออกแบบมาไม่เหมือนกัน แรกเริ่มเมืองพัทยาถูกออกแบบให้มี 'ผู้จัดการเมือง' (City Manager) ที่มาจากการว่าจ้างแบบมืออาชีพเพื่อมาแก้ปัญหาเมืองซับซ้อน แต่ตอนนั้นอยู่ได้ปีเดียวก็พัง เพราะไม่มีฐานเสียงทางการเมืองรองรับ สุดท้ายเราก็กลืนทุกอย่างกลับมาเป็นระบบเลือกตั้งโดยตรงเหมือนกันหมด เพราะบ้านเราไม่ชินกับความต่าง
"จริงๆ ระบบ City Manager เป็นที่นิยมมากในอเมริกา และผมคิดว่าเราน่าจะนำมาริเริ่มทดลองใช้กับภูเก็ตได้"
โจทย์หิน เมื่อ ‘เขตปกครองพิเศษ’ ถูกครอบงำโดยเครือข่ายบ้านใหญ่
บทเรียนจากพัทยา คือ สุดท้ายเขตปกครองพิเศษถูกครอบงำด้วยเครือข่ายอิทธิพล 'บ้านใหญ่' ถ้าเป็น เชียงใหม่ หรือ ภูเก็ต จะทำอย่างไรให้เขตปกครองพิเศษนี้เป็นของประชาชนจริงๆ?
ผศ.ดร.ณัฐกร มองว่า หัวใจสำคัญคือการออกแบบระบบเลือกตั้งและการสร้างส่วนร่วม ปัจจุบันคนยังไม่ค่อยสนใจการเมืองท้องถิ่น ส่วนหนึ่งเพราะไม่มีมาตรการอำนวยความสะดวก และคนรู้สึกว่าชีวิตผูกพันกับการเมืองระดับชาติมากกว่า เพราะระบบสาธารณูปโภคหรือถนนหนทางยังขึ้นตรงกับส่วนกลาง คนจึงให้ความสำคัญกับการเลือกตั้งใหญ่
พอคนไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งท้องถิ่น เครือข่ายอิทธิพลหรือหัวคะแนนก็ทำงานง่ายและสามารถชี้นำผลการเลือกตั้งได้ การจะแก้ปัญหานี้จึงต้องมาออกแบบระบบเลือกตั้งและมาตรการจูงใจกันอีกยาว แต่ข้อดีของการเป็น 'รูปแบบพิเศษ' คือ เปิดโอกาสให้เราได้ทดลองสิ่งใหม่ๆ ที่ต่างไปจากเดิมได้
จากบทสัมภาษณ์ ผศ.ดร.ณัฐกร วิทิตานนท์ สะท้อนให้เห็นว่า แม้รายงานการศึกษาเขตปกครองพิเศษ ภูเก็ต-เชียงใหม่ ของ สว. จะดูเป็นก้าวที่ก้าวหน้า แต่ในความเป็นจริงทางการเมือง จังหวะเวลานี้อาจเป็นเพียงเกมตั้งรับเพื่อ "ลดกระแสความขัดแย้ง" และ "กระแสสังคมที่มองอย่างติดลบ" ต่อภาพภายในกระทรวงมหาดไทย มากกว่าความตั้งใจที่จะ เปลี่ยนผ่านอำนาจ อย่างแท้จริง
โจทย์ใหญ่จึงไม่ใช่ แค่การผลักดันให้มีกฎหมายรองรับ แต่คือ อำนาจส่วนกลาง จะยอม ถ่ายโอนอำนาจ และทลายโครงสร้าง รัฐราชการส่วนภูมิภาค หรือไม่ ?
และที่สำคัญที่สุด คือ การออกแบบระบบที่เอื้อให้ "ภาคประชาชน" เข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง เพื่อไม่ให้ เขตปกครองพิเศษ กลายเป็นเพียงเค้กก้อนโตชิ้นใหม่ของ เครือข่ายอิทธิพลทางการเมือง
