‘ศุภชัย’ เสนอแก้กฎหมายไทยพีบีเอส เปลี่ยนแหล่งเงินบำรุง กระทบโจทย์อิสระสื่อสาธารณะ?

ข้อเสนอแก้ไขพระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2551 กำลังนำประเด็น “ใครเป็นผู้จัดสรรเงินให้สื่อสาธารณะ” กลับเข้าสู่การถกเถียงอีกครั้ง หลัง ‘ศุภชัย ใจสมุทร’ สส.บัญชีรายชื่อและประธานฝ่ายกฎหมายพรรคภูมิใจไทย เสนอเปลี่ยนแหล่งรายได้หลักของ “ไทยพีบีเอส” จากเงินบำรุงที่จัดเก็บจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีสุราและยาสูบ เป็นเงินจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี

รายงานข่าว ระบุว่า สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อร่างดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญมาตรา 77 ระหว่างวันที่ 30 กันยายน–14 ตุลาคม 2569 ข้อเสนอยังอยู่ในกระบวนการจัดทำกฎหมาย จึงยังไม่ทำให้ระบบรายได้เดิมเปลี่ยนแปลงทันที

ร่างแก้อะไรและเสนอให้เริ่มเมื่อใด…

ตามรายละเอียดเบื้องต้น ร่างกฎหมายมี 4 มาตรา โดยสาระสำคัญคือแก้ไขมาตรา 11 (1) ให้แหล่งรายได้เป็นเงินที่ได้รับจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี และยกเลิกมาตรา 12–16 ซึ่งเกี่ยวข้องกับระบบจัดเก็บเงินบำรุงองค์การ ซึ่งร่างเสนอวันเริ่มใช้เป็น 1 ตุลาคม 2570 ซึ่งตรงกับวันเริ่มปีงบประมาณ 2571

ความเปลี่ยนแปลงจึงอยู่ที่การนำรายได้หลักเข้าสู่กระบวนการจัดสรรงบประมาณประจำปี ส่วนจำนวนเงินที่จะได้รับ หลักประกันความต่อเนื่อง และรายละเอียดช่วงเปลี่ยนผ่าน เป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาควบคู่กัน

เงินไทยพีบีเอส…ปัจจุบันมาจากไหน

มาตรา 12 ของกฎหมายจัดตั้งให้องค์การจัดเก็บเงินบำรุงจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีสุราและยาสูบ ในอัตรา 1.5% ของภาษีที่เก็บจากสุราและยาสูบ โดยกำหนดเพดานรายได้จากกลไกนี้ไว้ปีงบประมาณละไม่เกิน 2,000 ล้านบาท และเปิดอำนาจให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังปรับเพิ่มเพดานทุกสามปีตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด 

ส่วนรายได้ที่เกินเพดานต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ตัวเลข 1.5% จึงคำนวณจากฐานภาษี ไม่ใช่ราคาขายสินค้า หากภาษีที่ใช้เป็นฐานเท่ากับ 100 บาท เงินบำรุงตามสูตรจะเท่ากับ 1.50 บาท

มาตรา 13 กำหนดให้กรมสรรพสามิตและกรมศุลกากรเป็นผู้เรียกเก็บเพื่อนำส่งองค์การ และให้เงินบำรุงนี้ถือเป็นภาษี โดยส่วนที่ไม่เกินเพดานไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน

ประเด็น “ขัดวินัยการคลัง” ต้องอ่านมาตรา 26 คู่กับมาตรา 82

ฝ่ายเสนอร่างให้เหตุผลว่า ควรปรับระบบให้สอดคล้องกับหลักรักษาวินัยการเงินการคลัง และทำให้การจัดสรรรายได้ของรัฐเป็นมาตรฐานเดียวกัน

มาตรา 26 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ห้ามการเสนอกฎหมายให้จัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มเติม เพื่อให้หน่วยงานของรัฐนำไปใช้ตามวัตถุประสงค์เฉพาะ ยกเว้นกรณีเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

แต่ มาตรา 82 กำหนดว่า บทบัญญัติมาตรา 26 รวมถึงมาตรา 32, 33 และ 35 ไม่ใช้บังคับกับกฎหมายเกี่ยวกับการจัดเก็บเพิ่มเติม การยกเว้นหรือลดหย่อน และการกันเงินรายได้ ซึ่งมีผลใช้ก่อนกฎหมายวินัยการคลังฉบับนี้ 

เมื่อกฎหมายไทยพีบีเอสใช้ตั้งแต่ปี 2551 จึงไม่อาจอาศัยมาตรา 26 เพียงมาตราเดียวสรุปว่าการจัดเก็บเงินบำรุงปัจจุบันผิดกฎหมาย อีกทั้งมาตรา 82 ไม่ได้กำหนดวันสิ้นสุดข้อยกเว้น แม้จะอยู่ในบทเฉพาะกาลก็ตาม 

ย้อนที่มาไทยพีบีเอส…สร้างองค์กรสื่อสาธารณะขึ้นด้วยกฎหมาย

ไทยพีบีเอสเป็นสื่อสาธารณะแห่งแรกของไทย ก่อตั้งวันที่ 15 มกราคม 2551 ตามพระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย พ.ศ.2551 โดยมีภารกิจให้บริการข่าวสารที่เที่ยงตรง รอบด้าน สมดุล และสนับสนุนการพัฒนาสังคมในฐานะองค์กรสื่อสาธารณะที่ไม่แสวงหากำไร ทำงานด้วยเงินภาษี ไม่ต้องของบรัฐบาลหรือพึ่งทุนเอกชน และไม่มีโฆษณาเชิงพาณิชย์ 

ทั้งนี้ กฎหมายให้เป็นนิติบุคคลและเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ องค์กรเกิดจากการรับโอนกิจการสถานีโทรทัศน์ยูเอชเอฟ (ไอทีวีเดิม) จากสำนักปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีตามบทเฉพาะกาล พร้อมทุนประเดิมราว 1,107 ล้านบาท

รากขององค์กรจึงเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนผ่านกิจการโทรทัศน์ระบบยูเอชเอฟเดิม มาตรา 57 กำหนดให้โอนกิจการ ทรัพย์สิน คลื่นความถี่ และภาระผูกพันที่เกี่ยวข้องจากหน่วยงานรัฐมาให้องค์การ พร้อมแยกข้อพิพาทระหว่างสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีกับบริษัทไอทีวีและคู่กรณีอื่นตามเงื่อนไขในกฎหมาย

ไทยพีบีเอส จึงมีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ มีภารกิจที่ยึดประโยชน์สาธารณะและความเป็นอิสระจากอคติทางการเมืองและผลประโยชน์เชิงพาณิชย์ 

ตัวเลขการเงินที่ควรรู้…

·       ตั้งแต่ปี 2557 รายได้รวมเพิ่มเป็นราว 2,200-2,500 ล้านบาทต่อปี เพราะมีรายได้จากบริการโครงข่ายทีวีดิจิทัล (MUX)

·       ปี 2563 เป็นต้นมา รายจ่ายสูงกว่ารายได้ต่อเนื่องถึงปี 2566 โดยต้นทุนผลิตและจัดหารายการแตะราว 1,000 ล้านบาท และค่าบุคลากรราว 600-700 ล้านบาทต่อปี

ข้อโต้แย้งสองฝั่ง…ทั้งสนับสนุนและคัดค้าน

·       ฝ่ายสนับสนุนการแก้ มองว่า ภาษีเฉพาะกิจทำให้องค์กรไม่ต้องผ่านการตรวจสอบงบประมาณประจำปีแบบหน่วยงานอื่น และรายจ่ายที่เกินรายได้ตั้งแต่ปี 2563 ทำให้เกิดคำถามเรื่องความคุ้มค่า บริบทเพิ่มเติมคือ สตง. รับเรื่องร้องเรียนและตั้งทีมตรวจสอบย้อนหลัง 5 ปีตั้งแต่ ม.ค. 2569 ทีมเฉพาะกิจเข้าตรวจพื้นที่ 18 ก.พ. 2569 โดยเน้นจัดซื้อจัดจ้างของสำนักสร้างสรรค์เนื้อหา

·       ฝ่ายห่วงความเป็นอิสระ มองว่า การให้ไทยพีบีเอสพึ่งงบประมาณรัฐรายปี อาจเปิดช่องให้ฝ่ายการเมืองกดดันเนื้อหาข่าว ซึ่งเป็นข้อกังวลที่พบทั่วไปในสื่อสาธารณะ ขณะที่ TDRI ชี้ว่าสื่อสาธารณะทั่วโลกเผชิญ ความไม่แน่นอนของรายได้ ไม่ว่าจะใช้ค่าธรรมเนียมรับชมหรืองบรัฐ

ทำไมแหล่งเงินจึงเกี่ยวกับความเป็นอิสระ…

ในเชิงวิเคราะห์ กลไกรายได้ที่กำหนดไว้ในกฎหมายช่วยให้องค์กรคาดการณ์รายได้ และลดการต้องขอจัดสรรเงินใหม่ทั้งหมดผ่านการตัดสินใจทางงบประมาณในแต่ละปี

อย่างไรก็ตาม การรับงบประมาณแผ่นดินไม่ได้ทำให้สื่อสูญเสียความเป็นอิสระโดยอัตโนมัติ ผลจะขึ้นอยู่กับรายละเอียด เช่น มีหลักเกณฑ์จัดสรรที่ชัดเจนหรือไม่ มีเหตุผลสาธารณะรองรับการลดงบเพียงใด และมีหลักประกันว่าการพิจารณางบจะไม่ผูกกับท่าทีของข่าว

คำถามสำคัญจึงเป็นว่า หากเปลี่ยนแหล่งเงิน จะสร้างหลักประกันความเป็นอิสระทดแทนอย่างไรพร้อมกับทำให้ การใช้จ่ายตรวจสอบได้มากขึ้น?

กฎหมายไทยพีบีเอสเดิม ยังมีมาตรา 56 วางหลักป้องกันการขัดขวางหรือแทรกแซงจากผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐ ให้เผยแพร่รายการที่ขัดกับวัตถุประสงค์หรือจริยธรรมขององค์กรด้วย

ระบบมีกลไกตรวจสอบ และเปิดให้ทบทวนแหล่งเงิน

การมีรายได้ที่ไม่ผ่านการจัดสรรงบประมาณประจำปีไม่ได้หมายความว่าองค์กรพ้นจากการตรวจสอบ กฎหมายจัดตั้งวางกลไกไว้หลายระดับ ได้แก่

·       มาตรา 49: การสอบบัญชีและประเมินการใช้เงินและทรัพย์สิน โดย สตง.หรือผู้สอบบัญชีที่ได้รับความเห็นชอบตามกฎหมาย

·       มาตรา 50: การประเมินผลประจำปีโดยคณะกรรมการจากภายนอก ครอบคลุมประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และการตอบสนองประชาชน

·       มาตรา 52: รายงานผลประจำปีต่อคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา พร้อมเผยแพร่ต่อสาธารณะ 

ที่สำคัญ มาตรา 51 กำหนดให้องค์การเสนอทบทวนแหล่งรายได้และสัดส่วนเงินบำรุงอย่างน้อยทุกสิบปี รวมถึงความเหมาะสมในการคืนเงินสะสมส่วนเกินความจำเป็นให้แผ่นดิน หรือจัดสรรเพื่อประโยชน์สังคม

กฎหมายฉบับเดิมนี้จึงไม่ได้กำหนดให้รูปแบบการเงินคงอยู่ตลอดไป ขณะที่ประชาชนสามารถตรวจรายละเอียดและช่องทางแสดงความคิดเห็นได้ที่ ระบบรับฟังความคิดเห็นของรัฐสภา⁠ ซึ่งจะรับฟังความคิดเห็นถึงวันที่ 14 ตุลาคม 2569