ผ่า 'รัฐราชการ' ภาวะ 'กรมาธิปไตย' หวง 'อำนาจส่วนกลาง' กอด 'งบ' ห่วง 'เส้นทางอาชีพ'

ระบบราชการไทยกลายเป็นกลไกที่ใหญ่โตและทรงอิทธิพลที่สุดในประเทศได้อย่างไร? คำถามนี้ชวนให้ย้อนมองประวัติศาสตร์การเมืองไทย โดยเฉพาะในยุคของ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เจ้าของวาทะ "น้ำไหล ไฟสว่าง ทางสะดวก" ซึ่งถูกมองว่าเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในการวางรากฐานให้ "ข้าราชการ" กลายสภาพจากผู้ให้บริการมาเป็น "ผู้ปกครอง"

เพื่อทำความเข้าใจรากเหง้าของปัญหาและแนวทางการปฏิรูปรัฐราชการไทยให้ตอบสนองประชาชนอย่างแท้จริง 

SPACEBAR ร่วมพูดคุยกับ รศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ หัวหน้าสาขาวิชาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ฉายภาพสะท้อนจากอดีตสู่วิกฤตระบบราชการในปัจจุบัน

จอมพลสฤษดิ์ การสร้างบทบาทนำให้ข้าราชการ

ยุคใดถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญอย่างไรที่ทำให้ระบบราชการไทยกลายมาเป็นกลไกที่ใหญ่โตที่สุด และข้าราชการก้าวขึ้นมามีบทบาทเป็นผู้ปกครอง

รศ.ดร.วสันต์ มองว่า หากพิจารณาในยุคจอมพลสฤษดิ์ จะพบว่าความเปลี่ยนแปลงสำคัญประกอบด้วย 3 ประการหลัก

1. ยุคแห่งการเร่งรัดพัฒนา เนื่องจากประเทศไทยเข้าสู่ช่วง สงครามเย็น สหรัฐอเมริกาจึงเข้ามามีอิทธิพลสำคัญในภูมิภาคนี้ผ่านประเทศไทย เพื่อสกัดกั้น การขยายตัวของ ลัทธิคอมมิวนิสต์ 

การเข้ามาของสหรัฐอเมริกานั้นอยู่ในรูปแบบของการให้ความช่วยเหลือต่างๆ และหนึ่งในมิติสำคัญคือการนำไปสู่ยุคแห่งการเร่งรัดพัฒนา เพื่อยกระดับและปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยจากภาคเกษตรกรรมพอยังชีพ ไปสู่ ภาคพาณิชยกรรม และ อุตสาหกรรม ซึ่งอีกด้านหนึ่งก็คือยุทธศาสตร์ในการป้องกันคอมมิวนิสต์

2.การเติบโตของ "เทคโนแครต" ในการพัฒนาประเทศ รัฐจำเป็นต้องมีข้อมูลเพื่อจัดทำแผน และต้องพัฒนาบุคลากรมารองรับภารกิจใหม่ๆ กลุ่มข้าราชการเทคโนแครต เป็น สายวิชาการ สายวางระบบ และผู้ให้คำแนะนำแก่รัฐบาลในการออกแบบและวางแผน

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งกลายเป็นหน่วยงานหลักในการวางแผนพัฒนาประเทศ 

จนนำไปสู่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรกในปี 2504 ทว่าการจะมีแผนงานที่ดีได้นั้นจำเป็นต้องมีฐานข้อมูล จึงก่อเกิดหน่วยงานอย่าง สำนักงานสถิติแห่งชาติ รวมถึงหน่วยงานใน กระทรวงการคลัง ที่มีบทบาทเชิงนโยบายมากขึ้น ตลอดจน ธนาคารแห่งประเทศไทย ที่มีบทบาทในการออกแบบระบบการเงิน

กลุ่มเทคโนแครตเหล่านี้ มีอิทธิพลต่อการกำหนดทิศทางนโยบายและการพัฒนาประเทศมาอย่างยาวนาน ข้าราชการยุคเก่าจะเรียกกลุ่มนี้ว่า The Big Four (ประกอบด้วย สภาพัฒน์, ธนาคารแห่งประเทศไทย, สำนักงบประมาณ และกระทรวงการคลัง) ซึ่งเต็มไปด้วยบุคลากรสายเทคโนแครต

ความเปลี่ยนแปลงในจุดนี้ทำให้นักวิชาการชาวอเมริกันในเวลาต่อมา นิยามสภาพทางการเมืองและการบริหารของไทยว่าเป็น "เสนาธิปไตย" หรือ "รัฐราชการ"

กล่าวคือ ประเทศถูกปกครองโดย ข้าราชการพลเรือนและทหาร แม้ข้าราชการทหารจะเข้ามายึดอำนาจเป็นผู้นำทางการเมือง แต่การขับเคลื่อนประเทศและการกำหนดนโยบายจะอยู่ในมือของกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ เป็นสำคัญ เนื่องจากในช่วงทศวรรษ 1960 ถึงกลางทศวรรษ 1970 พรรคการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งยังอ่อนแอมาก ภาพรวมของประเทศจึงถูกปกครอง โดยกลุ่มข้าราชการระดับสูงในกองทัพและฝ่ายพลเรือน

3.การขยายตัวของส่วนราชการเพื่อรองรับการพัฒนาประเทศ กรอบคิดหลักที่ไทยใช้ตามยุทธศาสตร์ช่วงสงครามเย็น มุ่งเน้นไปที่การพัฒนาชนบท การส่งเสริมอาชีพ การปรับโครงสร้างการผลิตภาคเกษตร และ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน 

เช่น แหล่งน้ำและเส้นทางคมนาคม จึงเกิดการขยายหน่วยงานในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เช่น กรมส่งเสริมการเกษตร และกรมประมง ในอดีตทุกอำเภอต้องมีเกษตรอำเภอ มีประมงอำเภอ มีหน่วยงานสร้างโครงสร้างพื้นฐานอย่าง สำนักงานเร่งรัดพัฒนาชนบท (รพช.) ที่ถูกยุบไปแล้วในปัจจุบัน 

หรือ กรมการพัฒนาชุมชน ในกระทรวงมหาดไทย ดังนั้น ในยุคเร่งรัดพัฒนาจึงเกิดการขยายตัวและเติบโตของหน่วยงานระดับกรมขึ้นใหม่ หรือกรมเดิมก็ปรับเปลี่ยนและขยายภารกิจเพื่อรองรับการพัฒนา

โครงสร้างรวมศูนย์ และโรคร้ายที่เรียกว่า "กรมาธิปไตย"

เมื่อระบบราชการขยายตัวและเติบโตขึ้นเรื่อยๆ จากส่วนกลาง การบริหารงบประมาณและการพัฒนาที่มีลักษณะส่งต่อจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น ทำให้ผลประโยชน์ไปตกอยู่กับตัวรัฐราชการเองด้วยหรือไม่

รศ.ดร.วสันต์ มองว่า แบบแผนการขยายตัวของระบบราชการไทยมีลักษณะเฉพาะประการหนึ่งคือ การขยายตัวยังคงอยู่บนฐานของกรมในส่วนกลางเป็นหลัก เนื่องจากกรมคือหน่วยงานสำคัญที่จะนำนโยบายและโครงการของรัฐไปขับเคลื่อน 

การขยายอัตรากำลังจึงเกิดขึ้นที่กรมต่างๆ ซึ่งในยุคนั้น ประเทศไทยยังไม่มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างเป็นระบบ

แม้เราจะมีกลไกเชิงพื้นที่ คือ ราชการส่วนภูมิภาค ผ่านผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน และผู้ใหญ่บ้าน 

แต่ในอดีต บทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอจะจำกัดอยู่เฉพาะมิติของการปกครองและการรักษาความสงบเรียบร้อย รวมถึงการขับเคลื่อนเชิงอุดมการณ์เพื่อป้องกันคอมมิวนิสต์ มากกว่าบทบาทในเชิงการพัฒนาหรือการจัดบริการสาธารณะ

การขับเคลื่อนงานจึงมีโครงสร้างที่รวมศูนย์ เพราะ ไม่ได้ถ่ายโอนภารกิจ งบประมาณ และบุคลาก รไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอได้ตัดสินใจเอง 

ผู้ว่าราชการจังหวัดในอดีตไม่มีงบประมาณในมือ หากจะสร้างถนนสักเส้นก็ต้องประสานงานไปที่ รพช. หรือกรมทางหลวง ผู้ที่ถือเงินและอำนาจหน้าที่จึงกระจายตัวอยู่กับกรมต่างๆ ในส่วนกลาง ไม่ได้อยู่ที่ตัวผู้ว่าราชการจังหวัด 

โดยไทยเพิ่งจะเริ่มมี "งบพัฒนาจังหวัด" อย่างจริงจังในช่วงหลังปี 2530 เป็นต้นมา ดังนั้นท่อส่งงบประมาณและบุคลากรจึงไหลมาจากกรุงเทพมหานคร คือมาจากกรมต่างๆ นั่นเอง

ทว่าปัญหาใหญ่คือ แม้จะมี โครงสร้างที่รวมศูนย์ แต่ส่วนกลางเองกลับมีสภาพที่ค่อนข้าง "แตกกระจาย" ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช เคยชี้ให้เห็นว่า กรมส่วนกลางของไทยมีความเป็นเอกเทศสูงมาก แม้จะสังกัดกระทรวงเดียวกันก็ทำงานในลักษณะต่างคนต่างอยู่ 

เนื่องจากกรมเป็นหน่วยมูลฐานของทุกสิ่งทุกอย่างในระบบราชการ เป็นหน่วยตั้งงบประมาณ ทั้งยังเป็นหน่วยงานที่บุคลากรทั่วประเทศสังกัดและขึ้นตรง อำนาจหน้าที่ในการขับเคลื่อนภารกิจจึงรวมอยู่ที่กรม จน ศ.ดร.ชัยอนันต์ นิยามสิ่งนี้ว่าเป็น "กรมาธิปไตย" หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ เรากำลังถูกปกครองโดย กรมส่วนกลาง

นอกจากนี้ ศ.ดร.วรเดช จันทรศร ได้ทำวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกที่อธิบายพฤติกรรมการขยายตัวของระบบราชการไทยระดับกรมไว้เป็นอย่างดีว่า ในยุคเร่งรัดพัฒนา กรมต่างๆ มีการขยายขนาดขึ้นอย่างมาก แต่เป็นการขยายตัวในลักษณะ "การสร้างอาณาจักร" 

คือพยายามทำให้กรมของตนใหญ่ขึ้นเพื่อขยายอัตรากำลัง ซึ่งจะส่งผลให้ตำแหน่ง ความก้าวหน้า และการเติบโตของข้าราชการในกรมนั้นเพิ่มมากขึ้นตามไปด้วย

สมมติว่าเราเป็นกรมวิชาการขนาดเล็กในส่วนกลาง แบ่งส่วนราชการภายในเป็น 5 กองหรือ 5 สำนัก ถัดลงมาจากอธิบดีก็จะมีผู้อำนวยการ (ผอ.) เพียง 5 คน แต่หากกรมนี้สามารถผลักดันให้จัดตั้ง สำนักงานประจำจังหวัด ได้ 

ทุกจังหวัดก็จะต้องมีสำนักงานของกรมนี้ ส่งผลให้ตำแหน่ง ผอ. เพิ่มขึ้นทันที 76 ตำแหน่ง ทุกหน่วยงานจึงพยายามขยายอำนาจหน้าที่เพื่อนำมาเป็นข้ออ้างในการขยายอัตรากำลังและกรอบงบประมาณ

การขยายบทบาทเหล่านี้ไม่ได้ดำเนินไปอย่างมีทิศทางที่เป็นระบบ จนทำให้ เกิดปรากฏการณ์ที่หลายหน่วยงานเริ่มทำภารกิจซ้ำซ้อนกัน 

เช่น การสร้างถนน ทุกหน่วยงานต่างต้องการสร้างถนน กรมหนึ่งอ้างว่าสร้างถนนในป่า อีกกรมอ้างว่าสร้างถนนในชนบท อีกกลุ่มระบุว่าสร้างถนนเพื่อการเกษตร ขณะที่ฝ่ายความมั่นคงหรือทหารก็สร้างถนนด้วยเหตุผลทางความมั่นคง สุดท้ายจึงเกิดปัญหาว่า โครงสร้างนั้นรวมศูนย์ แต่อาณาจักรของแต่ละกรมกลับไม่ประสานงานกันเลย

มีรายงานในยุคสงครามเย็นที่ผู้เชี่ยวชาญชาวอเมริกันบันทึกไว้ว่า เมื่อลงไปปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ แม้แต่ข้าราชการที่มาจากกระทรวงเดียวกันแต่ต่างกรมกัน ก็ไม่มีการประสานงานกัน ต่างคนต่างทำเฉพาะภารกิจของกรมตนเอง โดยไม่ได้ใช้พื้นที่เป็นตัวตั้ง นี่คือปัญหาที่ฝังรากลึกมาอย่างยาวนาน

กับดัก "งานรูทีน" ความล้มเหลว "บูรณาการ"

เมื่อเกิดความทับซ้อนและแย่งชิงภารกิจกัน แต่เหตุใดในความเป็นจริง ปัญหาต่างๆ มักจะไม่มีเจ้าภาพหลักในการขับเคลื่อนประเทศ

รศ.ดร.วสันต์ ชวนมองว่า ต้องแยกภารกิจของรัฐบาลออกเป็น 2 ประเภท ประเด็นที่เป็นอยู่ คือ ทุกกรมพยายามจะจัดทำภารกิจในลักษณะที่เป็น งานประจำทำซ้ำๆ ต่อเนื่อง เพราะสิ่งนี้คือหลักประกันว่ากรมจะได้รับจัดสรรงบประมาณในทุกๆ ปี ส่วนภารกิจอีกประเภทคือ งานเชิงยุทธศาสตร์ ซึ่งเป็นงานเชิงรุกและมองไปข้างหน้า

ในอดีตปัญหานี้อาจจะยังไม่รุนแรงเนื่องจากยุทธศาสตร์ไม่ซับซ้อน เช่น การพัฒนาชนบทจะจำกัดอยู่เพียง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กับกระทรวงมหาดไทย (แม้ในขณะนั้นจะมีความ ทับซ้อนกับฝ่ายทหาร เช่น กอ.รมน. และหน่วยบัญชาการทหารพัฒนา ที่สร้างถนน สร้างสะพาน และส่งเสริมปศุสัตว์เช่นเดียวกัน) 

แต่ในปัจจุบัน บริบทของสังคมและประเด็นปัญหามีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว รัฐจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์อยู่ตลอดเวลาเพื่อทำงานเชิงรุก

สำหรับคำถามที่ว่าเหตุใดเราจึงขับเคลื่อนงานได้ยากลำบากนั้น ปัญหาย้อนกลับมาที่เรื่องความเป็น "กรมาธิปไตย" หรือ "ความเป็นอาณาจักรของกรม"

เพราะนโยบายหรือยุทธศาสตร์ใหม่ ๆ ในปัจจุบันไม่สามารถสำเร็จได้ด้วยกรมใดกรมหนึ่ง ในอดีตหากต้องการส่งเสริมให้ชาวบ้านเลี้ยงปลาก็ให้กรมประมงดำเนินการจนจบกระบวนการ 

แต่ในปัจจุบัน หากเราพูดถึงยุทธศาสตร์การป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ สำนักงานตำรวจแห่งชาติก็เกี่ยวข้อง กระทรวงการต่างประเทศก็เกี่ยวข้อง กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) ก็เกี่ยวข้อง หรือการนำ AI มายกระดับเศรษฐกิจฐานราก ใครควรก้าวขึ้นมาเป็นเจ้าภาพหลัก

หากภารกิจไม่ซับซ้อนและดำเนินงานได้ด้วยกรมเดียว การขับเคลื่อนย่อมทำได้ง่าย แต่หากเป็นยุทธศาสตร์ใหม่ที่ต้องอาศัยการบูรณาการร่วมกันระหว่างหลายกรมเมื่อใด จะเกิดอุปสรรคทันที นี่คือปัญหาที่ยืดเยื้อมาตลอด 20-30 ปีที่ผ่านมา 

ซึ่งรัฐบาลตระหนักดีและพยายามแก้ไข แต่ผลสำเร็จยังค่อนข้างจำกัด เนื่องจากเราใช้วิธีการแก้ปัญหาแบบ "การประคับประคองตามอาการ" ซึ่งเป็นมาตรการที่ไม่ใช่การปรับรื้อโครงสร้าง 

ตัวอย่างเช่น สำนักงบประมาณและสภาพัฒน์พยายามพัฒนาระบบงบประมาณแบบบูรณาการ โดยตัดงบประมาณบางส่วนของกรมมาไว้ที่ส่วนกลางเป็นงบยุทธศาสตร์ หากหน่วยงานใดจะใช้ต้องเสนอในรูปแบบโครงการที่บูรณาการข้ามกรมข้ามกระทรวง 

วิธีการนี้อาจช่วยแก้ปัญหาได้ในบางโครงการ แต่ในทางปฏิบัติภาพรวม เป็นเพียงการบูรณาการเฉพาะในขั้นตอนการยื่นเอกสาร สุดท้ายต่างคนก็ต่างแยกย้ายไปทำคำขอของกรมตนเองเช่นเดิม

ไม่ใช่ "ยุบหน่วยงาน" แต่ต้องลดบทบาทจัด "บริการสาธารณะส่วนกลาง"

มีข้อเสนอให้ยุบหน่วยงานให้เล็กลงหรือมีความคล่องตัวขึ้น ตรงนี้ถือเป็นทางออกในการเพิ่มศักยภาพของระบบราชการหรือไม่นั้น

รศ.ดร.วสันต์ มองว่า ประเด็นสำคัญไม่ได้อยู่ที่การยุบหรือการจัดตั้งหน่วยงานใหม่ เนื่องจากเนื้องานของรัฐมีความหลากหลายมาก ยกตัวอย่างเช่น นโยบายการศึกษา ไม่ได้มีเพียงเรื่องของโรงเรียน แต่เริ่มตั้งแต่การวางหลักปรัชญา แปลงมาเป็นแผนยุทธศาสตร์ แปลงเป็นหลักสูตร 

การปรับเปลี่ยนกระบวนการเรียนรู้ การพัฒนาครู ไปจนถึงการประเมินผล ซึ่งไม่สามารถเบ็ดเสร็จได้ภายใน กระทรวงศึกษาธิการ หรือ กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) เพียงกระทรวงเดียว

ทว่าในเนื้องานจำนวนมากเหล่านั้น หากถามว่าส่วนใดที่ควรลดขนาดหรือยุบบางส่วนงาน ? มองว่า บทบาทของกรม ส่วนกลาง ควรเน้นงานเชิงวิชาการ การวางแผน การออกระเบียบ การวางมาตรฐาน และการพัฒนามาตรการเชิงนโยบาย เนื่องจากส่วนกลางต้องรับผิดชอบภาพรวมทั้งประเทศ

ส่วนการจัดบริการสาธารณะหรือการสร้างสาธารณูปโภคให้แก่ประชาชนโดยตรง กรมส่วนกลางต้องค่อยๆยุติบทบาทหากไม่ลดบทบาทนี้ กรมส่วนกลางก็จะมีข้ออ้างในการไปจัดตั้งสำนักงานประจำจังหวัดและอำเภออยู่ตลอดเวลา

ตัวอย่างเช่น การฉีดวัคซีนป้องกันโรคพิษสุนัขบ้า ซึ่งดำเนินงานโดยกรมปศุสัตว์ หน้าที่ของกรมปศุสัตว์ส่วนกลางควรเป็นการวางแผนยุทธศาสตร์ 

การพัฒนาระบบป้องกันโรค และการวางมาตรฐานควบคุมสัตว์ ไม่ใช่การลงไปให้บริการตอนสัตว์หรือฉีดวัคซีนในระดับชุมชน ภารกิจเหล่านี้เราสามารถถ่ายโอนให้แก่กลไกรัฐในพื้นที่ เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการแทน หรือใช้วิธีจ้างเหมาภาคเอกชน

ดังนั้น เราจึงไม่จำเป็นต้องยุบกรม แต่เราสามารถลดจำนวนบุคลากรและลดส่วนงานลงได้ ด้วยการลดบทบาทการจัดบริการสาธารณะโดยตรงของส่วนกลางลง

ปมลึกใต้ "ภูเขาน้ำแข็งขุมทรัพย์" งบประมาณ-บันไดความก้าวหน้า

จากกรณีปัญหาต่างๆ เช่น ประเด็นการจัดสอบของหน่วยงานราชการส่วนกลาง สะท้อนมิติเรื่องผลประโยชน์ งบประมาณ หรือตำแหน่งในกรมส่วนกลางเหล่านี้อย่างไร

รศ.ดร.วสันต์ มองว่า เรื่องนี้พูดกันมาตั้งแต่การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 ว่าจะต้องถ่ายโอนภารกิจ งบประมาณ และบุคลากร ซึ่งเป็นงานบริการสาธารณะระดับพื้นที่ไปให้ท้องถิ่น แต่สุดท้ายเรากลับขับเคลื่อนสำเร็จน้อยมาก เนื่องจากส่วนกลางไม่ยอมปล่อยมือ จนกระทั่งต้องปรับมาใช้ ระบบสมัครใจแทน

คำถามคือ เหตุใดส่วนกลางจึงไม่ยอมปล่อยงานบริการสาธารณะ ? คำตอบคือ ภารกิจเหล่านี้จำเป็นต้องใช้ งบประมาณ มีกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์เพื่อขับเคลื่อนโครงการ ซึ่งใช้งบประมาณค่อนข้างสูง 

ไม่เหมือนงานวิชาการหรือการออกระเบียบที่ใช้เพียงบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญ การจัดซื้อจัดจ้างเหล่านี้ทำให้กรมถือครองงบประมาณจำนวนมาก ซึ่งหากขาดธรรมาภิบาลและความโปร่งใส อาจกลายเป็นแหล่งที่มาของการทุจริตแสวงหาประโยชน์ได้ง่าย

ทว่าเรื่องใหญ่ที่สำคัญยิ่งกว่าเรื่องเงิน และเป็นเหตุผลหลักที่กรมไม่ยอมปล่อยมือคือ จะส่งผลให้อัตรากำลังและหน่วยงานในระดับพื้นที่หดตัวลง ซึ่งหมายความว่า "บันได" ในการไต่เต้าขึ้นสู่อำนาจและความก้าวหน้าในสายอาชีพราชการจะลดลงตามไปด้วย 

จากเดิมที่เคยมีโอกาสเติบโต 70 เส้นทาง อาจจะเหลือเพียง 5 เส้นทาง ประเด็นนี้ต่างหากที่เป็นเรื่องใหญ่ยิ่งกว่าเรื่องงบประมาณ

ปัญหาเชิงระบบ "บริหารงานบุคคลท้องถิ่น"

แสดงปัญหาในหน่วยงานราชการที่ปรากฏ เป็นเพียงยอดของภูเขาน้ำแข็ง เพราะภายใต้พื้นผิวยังมีปัญหาเชิงระบบอีกมาก

รศ.ดร.วสันต์ กล่าวว่า ถูกต้อง เรายังมีปัญหาเชิงระบบอีกมาก เช่น กรณีการทุจริตสอบข้าราชการท้องถิ่น ปัญหาไม่ได้อยู่ที่การจัดสอบโดยส่วนกลางเพียงอย่างเดียว ตามหลักสากลหลังการกระจายอำนาจ อำนาจในการบริหารงานบุคคลควรเป็นสิทธิของท้องถิ่นแต่ละแห่ง ประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกว่า 7,800 กว่าแห่ง ก็เปรียบเสมือนมีบริษัทกว่า 7,800 กว่าบริษัท 

ซึ่งแต่ละแห่งมีบริบท พื้นที่ ภารกิจ และความต้องการกำลังพลที่แตกต่างกัน ผู้บริหารหรือนายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเป็นผู้วางระบบเอง ไม่ใช่รัฐบาลมาออกกฎหมายบังคับให้ทุกบริษัทมีโครงสร้างที่เหมือนกันหมด

แต่ระบบของประเทศไทยกำหนดให้มี คณะกรรมการกลางในการบริหารงานบุคคล ทั้งในระดับชาติและระดับจังหวัด เพื่อวางกรอบ หลักเกณฑ์ วิธีการสรรหา บรรจุ แต่งตั้ง ตลอดจนโครงสร้างเงินเดือน แล้วให้พื้นที่นำไปปฏิบัติตาม

ปัญหาคือ งานบริหารงานบุคคลเพื่อให้ได้คนเก่งและคนดีนั้นเป็นงานที่มีความเป็นเทคนิคสูงมาก จำเป็นต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญในการออกแบบข้อสอบและกระบวนการคัดเลือก

ทว่ากลไกของเรากลับขับเคลื่อนด้วย "คณะกรรมการ" ซึ่งส่วนใหญ่เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง เช่น ปลัดกระทรวง อธิบดี ผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ทรงคุณวุฒิ และผู้แทนท้องถิ่น 

คำถามคือ คณะกรรมการเหล่านี้มีความเชี่ยวชาญหรือมีกำลังพลเพียงพอที่จะมานั่งออกแบบข้อสอบคัดเลือกบุคลากรเฉพาะทาง เช่น นายช่างหรือวิศวกร หรือไม่?

กล่าวให้เห็นภาพคือ เรามีแต่คณะกรรมการ แต่เราไม่มีสำนักงานส่วนกลางที่มารองรับการดำเนินงานอย่างจริงจัง ซึ่งแตกต่างจากระบบราชการส่วนกลางที่มีสำนักงาน ก.พ. (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน) ทำหน้าที่ดูแลข้าราชการพลเรือน 

แม้ ก.พ. จะมีคณะกรรมการ แต่เขามีสำนักงาน มีบุคลากรที่สั่งสมองค์ความรู้ มีการศึกษาวิจัย พัฒนาระบบการฝึกอบรม และมีกลุ่มผู้เชี่ยวชาญในการพัฒนาข้อสอบภาค ก. ให้เท่าทันความเปลี่ยนแปลง การสอบของ ก.พ. จึงไม่ค่อยพบปัญหา

ในทางกลับกัน ท้องถิ่นกลับเผชิญความยากลำบาก เนื่องจากไม่มีหน่วยงานเจ้าภาพหลักที่จะทำหน้าที่บริหารงานบุคคลอย่างเป็นระบบ เมื่อไม่มีเจ้าภาพหลัก 

ในทางปฏิบัติจึงต้องใช้ วิธีการจ้างเหมาบริการจากภายนอก ไปยังมหาวิทยาลัยต่างๆ เพื่อให้จัดสอบ และจุดนี้เองที่การจ้างเหมาหน่วยงานอื่นดำเนินงานมีความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริต หากผู้รับจ้างผลิตข้อสอบหรือผู้จัดสอบขาดความโปร่งใส 

หรือต่อให้ทั้งสองฝ่ายสุจริต เทคโนโลยีและวิธีการของกลุ่มผู้ที่คิดจะทุจริตก็มีช่องทางใหม่ๆเสมอ เช่น ขั้นตอนที่มหาวิทยาลัยต้องไปจ้างเหมาบุคคลภายนอกมาช่วยคุมห้องสอบหรือแจกข้อสอบ ซึ่งก่อให้เกิดความรั่วไหลและความเสี่ยงได้ตลอดเวลา

ปลดล็อกระบบจ้างงาน "ตลอดชีพ" และขับเคลื่อน 5 หน่วยงาน Staff

คิดว่าประเทศไทยต้องปรับรื้อหรือปฏิรูปรัฐราชการไทยในมิติใดบ้าง เพื่อให้สามารถตอบสนองประชาชนและไม่เป็นแหล่งแสวงหาผลประโยชน์

รศ.ดร.วสันต์ มองว่า เรายังมีภารกิจที่ต้องทำอีกมาก ทั้งใน เชิงโครงสร้าง บุคลากร ระบบแผนงาน และระบบงบประมาณ โครงสร้างระบบราชการของไทยมีลักษณะเด่นคือมีความ แข็งตัวค่อนข้างสูง ปรับเปลี่ยนภารกิจได้ช้า สิ่งที่พยายามขับเคลื่อนมาหลายปีคือจะทำอย่างไรให้โครงสร้างมีความยืดหยุ่น ทว่าหัวใจสำคัญที่ทำให้ระบบราชการแข็งตัวคือ "ระบบการจ้างงาน"

ประเทศไทยใช้ ระบบข้าราชการพลเรือน ซึ่งมุ่งเน้นความถาวรและความมั่นคงในอาชีพสูงมาก เมื่อสำเร็จการศึกษาตอนอายุ 22 ปี และสอบบรรจุได้ จะมีสัญญาจ้างยาวนานไปจนถึงอายุ 60 ปี มีหลักประกันที่แน่นอนถึง 40 ปีเต็ม 

ซึ่งไม่มีบริษัทเอกชนใดจ้างงานในลักษณะนี้ ระบบเช่นนี้จะก่อให้เกิดปัญหาทันทีเมื่อภารกิจของหน่วยงานนั้นหมดความจำเป็นลง

ตัวอย่างเช่น กรมการพัฒนาชุมชน ก่อตั้งขึ้นในยุคเร่งรัดพัฒนาชนบท แต่ในวันหนึ่งเมื่อภารกิจนั้นสิ้นสุดลง มีหน่วยงานอื่นทำแทนได้ทั้งหมดแล้ว เนื้องานจริงเริ่มพร่าเลือน 

คำถามคือเราจะสามารถยุบกรมและเลิกจ้าง ข้าราชการได้หรือไม่? หากเป็นภาคเอกชน เมื่อยุบสาขา พนักงานก็ต้องออกไปหางานใหม่ แต่ระบบราชการไทยไม่สามารถทำได้จริง เนื่องจากจะเผชิญการต่อต้านและเกิดปัญหาการฟ้องร้องตามมา

ในอดีตเราเคยพยายามแก้ไขตั้งแต่สมัย พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ผ่านนโยบายชะลอการขยายตัวไม่ให้ระบบราชการเติบโตเกิน 3% ต่อปี 

ซึ่งช่วยให้ราชการเติบโตช้าลง และต่อมาก็มีนโยบายให้ข้าราชการเกษียณอายุเหตุก่อนกำหนด แต่นโยบายนี้มีปัญหาเนื่องจากเราดำเนินงานแบบเหมารวมทั้งหมด กล่าวคือ กำหนดตัวเลขกลมๆ โดยไม่ได้ไปศึกษารายละเอียดว่าสายงานใดที่มีบุคลากรล้นงาน หรือสายงานใดที่ขาดแคลน

ในยุคที่ประเทศไทยต้องการพัฒนาไปสู่อุตสาหกรรมใหม่ เราขาดแคลนอาจารย์คณะวิศวกรรมศาสตร์ อาจารย์สายคอมพิวเตอร์ แต่มหาวิทยาลัยไม่สามารถรับบุคลากรเพิ่มได้เนื่องจาก ติดเพดานควบคุม 3% 

เท่ากับทุกกรมต้องมาแย่งโควตากันโดยไม่ได้จำแนกประเภทข้าราชการ นโยบายก็เช่นเดียวกัน กลายเป็นว่าบุคลากรที่มีศักยภาพสูงซึ่งเบื่อหน่ายระบบตัดสินใจลาออกทั้งหมด ทำให้รัฐสูญเสียทรัพยากรบุคคลที่มีคุณค่าไป

ระบบราชการไทย ตระหนักถึงปัญหานี้ดีและพยายามแก้ไขมาโดยตลอด แต่การปฏิรูประบบราชการนั้นเป็นประเด็นทางการเมืองด้วย เนื่องจากมีการต่อต้านจากส่วนราชการเก่าแก่ที่มีอำนาจคัดง้างกับฝ่ายการเมือง ประเด็นสำคัญคือ 

จะทำอย่างไรให้ "กิจกรรมการปฏิรูประบบราชการ" กลายเป็นยุทธศาสตร์สำคัญที่ทุกรัฐบาลต้องขับเคลื่อนอย่างต่อเนื่อง ต้องลงมือทำและปรับแก้ไปพร้อมกัน ไม่ใช่ทำเพียงครั้งเดียวแล้วเสร็จ

ในยุครัฐบาลไทยรักไทย 1 มีการจัดตั้ง ก.พ.ร. (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ) ขึ้นมาเป็นเจ้าภาพหลัก ในช่วงเวลานั้น ก.พ.ร. มีบทบาทสำคัญยิ่งในการริเริ่มแนวทางใหม่ๆ เนื่องจากนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี (ครม.) ให้การสนับสนุนอย่างเต็มที่เพื่อสนองนโยบายปฏิรูป 

แต่หลังจากยุคนั้น บทบาทของ ก.พ.ร. ก็ลดลง รัฐบาลไม่ได้ให้ความสำคัญเท่าที่ควร ทำได้เพียงภารกิจเล็กๆ น้อยๆ เช่น การประเมินตัวชี้วัด เพราะหากเสนอมาตรการปฏิรูปเชิงโครงสร้างขนาดใหญ่ รัฐมนตรีเจ้ากระทรวง (ซึ่งอาจอยู่คนละพรรคการเมือง) ก็จะคัดค้าน มาตรการเหล่านั้นจึงถูกตีตกในชั้น ครม.

การยกระดับปฏิรูปประเทศครอบคลุมทั้งเรื่องบุคลากร งบประมาณ ระบบแผนงาน และกฎระเบียบ ปัจจุบันเรามีหน่วยงานที่กำกับดูแลระบบเหล่านี้อยู่ 5 หน่วยงานหลัก ได้แก่

1. สำนักงบประมาณ (ดูแลระบบงบประมาณ)
2. สภาพัฒน์ (ดูแลระบบแผนงาน)
3. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (ดูแลกฎระเบียบและวิธีปฏิบัติราชการ)
4. สำนักงาน ก.พ.ร. (ดูแลโครงสร้างและการพัฒนาระบบราชการ)
5. สำนักงาน ก.พ. (ดูแลการบริหารงานบุคคล)

ปัญหาในปัจจุบันคือ ทั้ง 5 หน่วยงานนี้ยังไม่ได้บูรณาการการทำงานร่วมกันอย่างแท้จริง รัฐบาลจำเป็นต้องใช้ประโยชน์และสนับสนุนให้ทั้ง 5 หน่วยงานนี้ร่วมมือกันปรับเปลี่ยนระบบอย่างจริงจัง จึงจะเห็นร่องรอยของความหวังในการปฏิรูประบบราชการไทย

ถอดบทเรียนสิงคโปร์ ปฏิรูปเพื่อศักยภาพการแข่งขันประเทศ

รศ.ดร.วสันต์ ยกตัวอย่างการปฏิรูปราชการในประเทศสิงคโปร์ให้เห็นว่า สุดท้ายนี้ขอเปรียบเทียบกับประเทศสิงคโปร์ สิงคโปร์มีนโยบายปฏิรูประบบราชการมาตั้งแต่ช่วงปลายทศวรรษ 1990 ทั้งที่ระบบการบริหารราชการของเขาดีเยี่ยมอยู่แล้ว คำถามคือเหตุใดเขาจึงยังต้องปฏิรูปอีก?

นั่นเป็นเพราะสิงคโปร์มองว่า การยกระดับการทำงานของภาครัฐเป็นส่วนสำคัญของการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน ของประเทศ

สิงคโปร์เป็นประเทศขนาดเล็ก การจะแข่งขันกับประเทศขนาดใหญ่ได้ ข้าราชการต้องมีศักยภาพสูง การปฏิรูปของสิงคโปร์จึงไม่ได้เกิดขึ้นเพื่อตามแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น แต่เกิดเพื่อรองรับอนาคตของประเทศ

ภาพสะท้อนจาก รศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ ชี้ให้เห็นว่า รากเหง้าของรัฐราชการไทยที่เติบโตมาจากยุคเร่งรัดพัฒนา ได้กลายสภาพเป็น "กรมาธิปไตย" ที่ต่างคนต่างสร้างอาณาจักร 

ถือครองงบประมาณ และหวงแหนอำนาจ เพื่อความก้าวหน้าในสายอาชีพ การแก้ปัญหาด้วยการ "ประคับประคองตามอาการ" หรือการปฏิรูปเป็นครั้งคราวจึงไม่สามารถทำลายกำแพงโครงสร้างที่แข็งตัวนี้ได้

ทางออกที่แท้จริงจึงต้องอาศัย "เจตจำนงทางการเมือง" ที่แน่วแน่จากฝ่ายบริหารในการสนับสนุนหน่วยงานนโยบายหลักทั้ง 5 หน่วยงาน เพื่อปรับรื้อระบบการจ้างงาน ลดบทบาทส่วนกลางในการแย่งภารกิจบริการสาธารณะไปจากท้องถิ่น และเปลี่ยนวิธีคิดจากการปฏิรูปเพื่อ "แก้โกง" เป็นการปฏิรูปเพื่อ "ยกระดับประเทศ" ให้เท่าทันความเปลี่ยนแปลงของโลก