ประวัติศาสตร์วิกฤตการคลังของไทย มักมีจังหวะที่ย้อนกลับมาอย่างมีนัยสำคัญเสมอ เหตุการณ์ในห้องประชุมสภาผู้แทนราษฎรระหว่าง การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2570 ได้จุดประเด็นถกเถียงขึ้นในสังคม
เมื่อ วีระ ธีระภัทรานนท์ ในฐานะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณางบประมาณฯ ได้เสนอปรับลดงบประมาณในส่วนเงินเลื่อนขั้นและปรับวุฒิข้าราชการวงเงินกว่า 1.3 หมื่นล้านบาท พร้อมเสนอให้รัฐบาล "ฟรีซเงินเดือนข้าราชการ" หรือ งดการขึ้นเงินเดือนไว้เป็นเวลา 1 ถึง 2 ปี
โดยให้เหตุผลอย่างตรงไปตรงมาว่า ในยามที่เศรษฐกิจเผชิญภาวะวิกฤต ภาคเอกชนต้องแบกรับความเสี่ยงจนถึงขั้นงดขึ้นเงินเดือนหรือลดขนาดองค์กรเพื่อเอาชีวิตรอด บุคลากรภาครัฐซึ่งได้รับความคุ้มครองจากเงินภาษีอากรจึงสมควรที่จะ "ร่วมทุกข์ร่วมสุขกับประชาชน" และสละประโยชน์ส่วนตนเพื่อเปิดพื้นที่ทางการคลังให้ประเทศ
พร้อมทั้ง เสนอให้ดึงเงินนอกงบประมาณที่ซุกซ่อนอยู่ตามกระทรวงต่างๆ กว่า 4 ล้านล้านบาท เข้ามาสมทบในระบบงบประมาณแผ่นดิน
ข้อเสนอดังกล่าวจุดกระแสวิพากษ์วิจารณ์จากอย่างกว้างขวาง โดยมีเสียงสะท้อนว่าเป็นการผลัก บุคลากรชั้นผู้น้อย ให้ตกเป็นเหยื่อของการแก้ปัญหาการคลัง
แต่หากพลิกหน้าประวัติศาสตร์ย้อนกลับไปมองรอยอดีต เหตุการณ์ทำนองนี้มิใช่สิ่งแปลกใหม่ เพราะประเทศไทยเคยตกอยู่ในสภาวะ "เสมือนฟรีซเงินเดือนข้าราชการ" ท่ามกลางมรสุมเงินเฟ้อรุนแรงมาแล้วในยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 ภายใต้การนำของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม
ซึ่งรัฐบาลในยุคนั้นได้มีวิธีการจำหน่ายสินค้าราคาถูกมาจำหน่ายให้กับข้าราชการ ตลอดจนเงินเรี่ยไรและสิ่งของจาก สภาวัฒนธรรมแห่งชาติ และ สมาคมส่งเสริมวัฒนธรรมหญิง นำโดย ท่านผู้หญิงละเอียด พิบูลสงคราม ที่เปิดรับบริจาคผ้าห่ม ยารักษาโรค บุหรี่ และเงินสด นำไปมอบให้ข้าราชรวมถึงทหารแนวหน้า ขึ้นมารองรับวิกฤต
สงครามโลกครั้งที่ 2 สภาวะ 'ข้าวยากหมากแพง'
เมื่อกองทัพญี่ปุ่นยาตราทัพเข้าสู่ผืนแผ่นดินไทยในปลายปี 2484 รัฐบาลไทยจำต้องเปลี่ยนสถานะเข้าสู่การเป็นพันธมิตรกับฝ่ายอักษะ
การตัดสินใจเชิงดังกล่าวตัดขาดเศรษฐกิจไทยจากชาติคู่ค้าตะวันตกอย่างสิ้นเชิง อีกทั้งการที่กองทัพจักรวรรดิญี่ปุ่นเข้าควบคุมเส้นทางคมนาคม ยึดขบวนรถไฟขนส่งเสบียง และบังคับให้รัฐบาลไทยจัดหาสินเชื่อรองรับการใช้จ่ายทางทหาร ได้ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินของประเทศอย่างฉับพลัน
รัฐบาลจำเป็นต้องเร่งก่อตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้นเพื่อรักษาอำนาจอธิปไตยทางการเงิน แต่ความจำเป็นในการจัดสรรเงินตราเพื่อสงครามทำให้ปริมาณธนบัตรหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจพุ่งพรวดจาก 275 ล้านบาทในปี 2484 ขึ้นสู่ 1,992 ล้านบาทในปี 2488 หรือขยายตัวขึ้นกว่า 7 เท่าตัว
ปริมาณเงินสดที่ล้นตลาดตัดสลับกับภาวะสินค้าขาดแคลนอย่างรุนแรง ผลักดันให้ดัชนีค่าครองชีพทะยานขึ้นอย่างไร้การควบคุมค่าครองชีพโดยเฉลี่ยเพิ่มสูงขึ้นกว่า 10 เท่าตัว ในระยะเวลาเพียงไม่กี่ปี
สินค้าจำเป็นต่อชีวิตประจำวันขาดตลาดจนราคาพุ่งสูงหลายสิบเท่าตัว อาทิ น้ำตาลทรายขาวแพงขึ้นถึง 39 เท่า และผ้าฝ้ายราคาสูงขึ้น 29 เท่า
ความรุนแรงของเงินเฟ้อในยุคนั้นปรากฏในความทรงจำของบุคคลสำคัญร่วมสมัย เช่น กรณีที่ ปรีดี พนมยงค์ เคยตกใจเมื่อทราบว่าหลานสาวได้รับเงินเดือนจากบริษัทพาณิชย์ 600 บาท ซึ่งเทียบเท่าเงินเดือนของอธิบดี
แต่เมื่อเผชิญไฟสงคราม มูลค่าเงินกลับร่วงลงอย่างรวดเร็วจนเงิน 100 บาทไม่สามารถซื้อของว่างง่ายๆ อย่างขนมจีบหรือซาลาเปาได้
ในสภาวะที่ค่าครองชีพดีดตัวสูงเป็นสิบเท่าเช่นนี้ รัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ไม่อาจปรับขึ้นเงินเดือนขั้นพื้นฐานในบัญชีเงินเดือนของข้าราชการทั้งแผ่นดินให้วิ่งทันเงินเฟ้อได้
เพราะการขยับฐานเงินเดือนของรัฐจะกลายเป็นการผูกมัดงบประมาณแผ่นดินอย่างถาวรและจะเร่งให้เงินเฟ้อเลวร้ายลงไปอีก ภาวะดังกล่าวจึงนำไปสู่สภาพการ "แช่แข็งเงินเดือนข้าราชการ" โดยพฤตินัย ข้าราชการที่อาศัยเพียงเงินเดือนประจำจึงตกอยู่ในฐานะผู้แบกรับแรงกระแทกทางเศรษฐกิจหนักหน่วงที่สุด
'ร้านค้าสหกรณ์' ช่วยเหลือ 'ข้าราชการ' ยุค จอมพล ป.
วิธีการแก้ไขของจอมพล ป. คือ การสั่งการให้จัดตั้ง "ร้านค้าสหกรณ์" และ องค์การจัดซื้อสินค้าอุปโภคบริโภค ขึ้นมาทำหน้าที่เป็นช่องทางปันส่วนสินค้าจำเป็น
รัฐบาลนำสินค้าอุปโภคบริโภคพื้นฐาน เช่น ข้าวสาร น้ำตาลทราย น้ำมันก๊าด เสื้อผ้า และ ผ้าห่ม มาจำหน่ายให้แก่ข้าราชการและประชาชนตามสิทธิปันส่วนในราคาควบคุม
พร้อมทั้งออกมาตรการทางกฎหมายเพื่อปราบปรามการกักตุนสินค้า และรณรงค์ให้ประชาชนและข้าราชการปลูกผัก ทอผ้า และผลิตสิ่งของเครื่องใช้ทดแทนการนำเข้า
เป็นวิธีการรองรับปัญหาเรื่องเงินเดือนที่ช่วยให้ข้าราชการและกลไกอำนาจรัฐในสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 ประคับประคองชีวิตรอดพ้นความล่มสลายมาได้ และกลายเป็นมรดกทางนโยบายที่รัฐบาลรุ่นหลังนำกลับมาใช้ทุกครั้งที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ
สภาวัฒนธรรม กับการช่วยเหลือข้าราชการ
ท่ามกลางวิกฤตข้าวยากหมากแพงช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 กลไกการประคับประคองขวัญกำลังใจของชาติไม่ได้จำกัดอยู่เพียงคำสั่งทางทหาร หากแต่ขับเคลื่อนผ่าน "แนวหลัง" อย่างเข้มข้น
โดยเฉพาะบทบาทของสมาคมส่งเสริมวัฒนธรรมหญิงและสภาวัฒนธรรมแห่งชาติ ภายใต้การนำของ ท่านผู้หญิงละเอียด พิบูลสงคราม ผู้แปรเปลี่ยนพลังสตรีให้ซัพพอร์ตผู้ชายช่วงสงคราม การเปิดรับบริจาคและเรี่ยไรสารพัดสิ่งจำเป็น ตั้งแต่ผ้าห่มกันหนาว ยารักษาโรค ยาสูบ-บุหรี่ ไปจนถึงเงินสดและเสบียงแห้ง ไม่เพียงถูกลำเลียงส่งตรงไปยังแนวรบของกองทัพพายัพในสมรภูมิเชียงตุงเท่านั้น แต่ยังกระจายสู่มือ ข้าราชการพลเรือนชั้นผู้น้อย ที่ต้องเผชิญสภาวะเงินเฟ้อขั้นรุนแรง
ระเบิดเวลา เงินเดือนราชการ ยุค 'รัฐบาลอนุทิน'
เมื่อมองมาที่งบประมาณปี 2570 แม้ประเทศไทยจะไม่ได้อยู่ในภาวะสงคราม แต่สภาวะที่บีบคั้นไม่ว่าจะเป็นสถานการณ์ความไม่สงบทั่วโลก วิกฤตพลังงาน รวมไปถึงปัญหาของการคลังไทยในปัจจุบันคือ "วิกฤตความเทอะทะของระบบราชการ"
ข้อเท็จจริงที่ปรากฏในโครงสร้างการคลังยุคปัจจุบันคือ รายจ่ายประจำของภาครัฐได้พุ่งสูงขึ้นจนกินสัดส่วนถึง 73% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด
เม็ดเงินมหาศาลเหล่านี้ถูกผูกมัดไปกับเงินเดือน ค่าตอบแทน เงินเลื่อนขั้น บำเหน็จบำนาญ และสวัสดิการการรักษาพยาบาลของบุคลากรภาครัฐที่มีจำนวนรวมมากกว่า 3 ล้านคน
โครงสร้างดังกล่าวทำให้เหลืองบประมาณสำหรับการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การวิจัย และการกระตุ้นเศรษฐกิจเพียงประมาณ 20% เท่านั้น
ประเทศไทยจึงตกอยู่ในสภาวะ "รัฐกินตัวเอง" ที่รายได้ภาษีเกือบทั้งหมดต้องนำมาหล่อเลี้ยงกลไกของรัฐเอง แทนที่จะนำไปสร้างอนาคตให้แก่ระบบเศรษฐกิจโดยรวม
วิกฤตเชิงโครงสร้างนี้เองที่เป็นชนวนเหตุให้ วีระ ธีระภัทรานนท์ หยิบยกข้อเสนอตัดลดงบเลื่อนขั้นเงินเดือน 1.3 หมื่นล้านบาท และชงให้ "ฟรีซเงินเดือน" ข้าราชการ 1 ถึง 2 ปี ขึ้นมาเป็นเครื่องมือช็อกระบบ เพื่อหยุดการขยายตัวของรายจ่ายประจำและเปิดพื้นที่ทางการคลังให้รัฐบาลมีสภาพคล่อง
แต่ข้อเสนอแบบเฉียบพลันเช่นนี้ ย่อมเผชิญกับแรงต้านทานอย่างรุนแรงจากข้าราชการชั้นผู้น้อยที่กำลังเผชิญกับภาระค่าครองชีพอยู่เช่นกัน
การ 'ปฏิรูประบบราชการ' ยุค 'อนุทิน-ปกรณ์'
รัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล บทบาทการแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการไม่ได้ถูกผลักดันผ่านการสั่งลดเงินเดือนแบบทุบโต๊ะ หากแต่มอบหมายให้ ปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรี ซึ่งมีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายและการบริหารงานภาครัฐ เข้ามาเป็นหัวหอกสำคัญในการขับเคลื่อนแผน "ปฏิรูประบบราชการ" ทั้งระบบ
การผ่าตัดระบบราชการของ ปกรณ์ นิลประพันธ์ ตั้งอยู่บนหลักการ "รัฐเล็กลง บริการดีขึ้น" โดยเน้นการปรับสัดส่วนระหว่างคน งาน และเทคโนโลยีให้สอดคล้องกัน
คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบมาตรการสำคัญในการชะลอการขยายตัวของระบบราชการ ด้วยการแช่แข็งกรอบอัตรากำลังคนไว้ที่เพดานปัจจุบัน และปล่อยให้จำนวนบุคลากรลดลงตามธรรมชาติผ่านการเกษียณอายุ ควบคู่ไปกับโครงการจูงใจให้เกษียณก่อนกำหนด
โดยตั้งเป้าหมายระยะยาวที่จะปรับลดจำนวนบุคลากรภาครัฐจาก 3 ล้านคน ลงมาอยู่ที่ประมาณ 2 ล้านคน เพื่อควบคุมภาระรายจ่ายด้านบุคลากรอย่างยั่งยืน
สำนักงาน ก.พ. ได้ออกมาชี้แจงว่าแนวทางการปฏิรูป โดยมุ่งเน้นการชะลอการกำหนดตำแหน่งระดับสูง มิใช่การระงับการเลื่อนระดับของข้าราชการชั้นผู้น้อย แต่เน้นการทำให้องค์กรภาครัฐกระชับและคล่องตัวขึ้น เพื่อลดรายจ่ายประจำในภาพรวมลงอย่างเป็นรูปธรรม
เมื่อนำสองยุคสมัยมาเปรียบเทียบกัน จะพบว่า ปัญหาเรื่องเงินเดือนข้าราชการไม่ได้เป็นเพียงแค่การจัดสรรตัวเลขในบประมาณ แต่เป็นจุดสะท้อนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ ทรัพยากรของชาติ และประชาชน
ในยุคของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม วิกฤตเกิดจากภัยภายนอกและเงินเฟ้อฉับพลัน รัฐบาลจึงเลือกใช้มาตรการเฉพาะหน้าอย่าง การจัดตั้งสหกรณ์ องค์การจัดซื้อสินค้าอุปโภคบริโภค และ ใช้อำนาจหลังบ้าน เพื่อพยุงให้เจ้าหน้าที่รัฐยังชีพอยู่ได้ โดยไม่ทำให้ฐานเงินเดือนผูกพันบานปลาย ซึ่งตอบโจทย์การเอาตัวรอดในภาวะสงคราม
แต่เมื่อเวลาล่วงเลยมาจนถึงยุคงบประมาณ 2570 ภัยคุกคามกลับกลายเป็นภัยเงียบจากภายใน นั่นคือโครงสร้างรัฐที่ขยายตัวจนอุ้ยอ้ายและงบประมาณแผ่นดินส่วนใหญ่ไปกับรายจ่ายประจำ
ข้อเสนอของ วีระ ธีระภัทรานนท์ ที่ต้องการให้ฟรีซเงินเดือนข้าราชการเพื่อร่วมทุกข์ร่วมสุขกับประชาชน แม้จะดูเป็นยาแรงที่เรียกเสียงคัดค้าน แต่ก็ได้ทำหน้าที่เป็นสัญญาณเตือนภัยว่า ขีดความสามารถทางการคลังของประเทศกำลังเดินมาถึงทางตัน
ขณะเดียวกัน แผนการปฏิรูประบบราชการที่มี ปกรณ์ นิลประพันธ์ เป็นหัวหอกในการรื้อกฎหมาย นำเทคโนโลยีมาใช้แทนคน และควบคุมเพดานบุคลากร ก็สะท้อนให้เห็นความพยายามในการรักษาโรคของรัฐบาล
บทเรียนจาก ยุคจอมพล ป. เป็นภาพสะท้อนที่เห็นได้ชัดว่าการปฏิรูปราชการ การแตะหม้อข้าวเรื่องเงินเดือนของราชการสามารถทำได้ แต่ต้องมีมาตรการออกมารองรับที่สามารถทำให้ข้าราชการสามารถอยู่ได้เช่นเดียวกัน
อ้างอิง
